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LE BULLETIN DE CHEUVREUX N°3 - 1998
L'UTILISATION DU BIEN ET L'OUVERTURE DU DROIT DE
Aux termes de l'article L. 210-1 du Code de l'urbanisme, une commune peut décider de recourir au droit de préemption "en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement". En application de cet article, trois hypothèses doivent être distinguées :
Les deux premiers alinéas de l'article L. 213-11 du Code de l'urbanisme sont ainsi rédigés : "Les biens acquis par exercice du droit de préemption doivent être utilisés ou aliénés aux fins définies à l'article L. 210-1 (...) L'article L.210-1 al.1 dispose que "Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels (...)".
L'article L.300-1 définit, quant à lui, les finalités d'aménagement, par l'énumération suivante : "Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet
L'analyse de la doctrine administrative et de la jurisprudence ne laisse aucun doute également sur l'interprétation à donner. En effet, une réponse ministérielle 2 précise qu'"il n'est pas fait obligation au titulaire du droit de préemption de se conformer strictement à l'objet qui avait préalablement justifié sa décision, à condition toutefois que l'usage final du bien acquis par préemption demeure compatible avec les objectifs assignés par la loi à l'exercice des droits de préemption". La doctrine administrative s'est à nouveau exprimée en ce sens dans le Guide du droit de préemption urbain (D.A.U. 1991), en se référant à " l'évolution éventuelle du contenu des projets publics " qui fonde cette possibilité. Par ailleurs, la Cour d'Appel de Paris a confirmé cette position dans une espèce où le bien préempté avait été affecté à la construction de logements pour partie et pour une autre partie à la construction d'un immeuble à usage de bureaux pour y abriter entre autres des services administratifs. Dans l'hypothèse particulière où la superficie du terrain acquise est supérieure à celle nécessaire à la réalisation de l'opération qui a motivée la préemption et que la commune décide de céder le surplus, la solution exposée ne connaît pas d'assouplissement.
En effet, l'article L. 213-11 ne distingue pas entre l'aliénation de la totalité du bien acquis ou l'aliénation partielle. Cette interprétation est d'ailleurs confirmée par réponse ministérielle en date du 9 septembre 1991. En conséquence, l'alternative est la suivante :
Une telle différence peut paraître surprenante dans la mesure où les textes 5 et la jurisprudence insistent sur la nécessité d'énoncer dans la décision de préemption de manière précise le but en vue duquel elle est réalisée. Mais en réalité, elle s'explique tout à fait car l'expropriation est une cession forcée, alors qu'il ne peut y avoir préemption que dans le cadre d'une aliénation volontaire. En toute hypothèse, la portée pratique de cette différence ne doit pas être exagérée puisqu'en matière 'expropriation, il est possible de requérir une nouvelle DUP alors que cette possibilité n'existe pas dans le cadre du droit de préemption.
L'article L. 213-12 dispose : "En cas de non respect des obligations définies au deuxième alinéa de l'article L.213- 11, les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel saisissent le tribunal de l'ordre judiciaire d'une action en dommages-intérêts contre le titulaire du droit de préemption. Il ressort de ce texte qu'à défaut d'être titulaires d'une action en rétrocession " en nature ", l'ancien propriétaire ou l'acquéreur évincé ne bénéficient que d'un recours indemnitaire : ils ne peuvent prétendre qu'à l'indemnisation d'un préjudice, dont il s'agira d'établir la matérialité, pour procéder à l'évaluation des dommages-intérêts prévus par l'article L. 213-12.
De nombreux auteurs ont exposé les difficultés que peut poser une telle appréciation, opinion partagée :
Il faut souligner qu'en l'état actuel de la doctrine administrative 8 , le propriétaire évincé ne peut renoncer par anticipation à exercer son droit de rétrocession : "(...) Conformément au principe général de droit selon lequel on ne saurait valablement renoncer à un droit qui n'est pas encore né, l'ancien propriétaire ne peut renoncer à exercer son droit de rétrocession qu'après que la commune lui a offert de racheter le bien dont il s'agit. Toute convention contraire serait sans effet. (...)". Les auteurs ont exprimé des critiques à l'égard des règles prévues par le Code de l'urbanisme et de leur insuffisance au regard de la pratique du droit de préemption. Notamment, s'il n'y a pas de difficulté quand le titulaire du droit e préemption vend le bien en vue des fins énoncées, il n'en va pas de même ensuite en cas de revente à un sous acquéreur qui utilise le bien à d'autres fins. Il convient, en effet, de rappeler qu'aux termes de l'article L. 213-12, l'action en dommages intérêt des anciens propriétaires ou de l'acquéreur évincé est entreprise à l'encontre du titulaire du droit de préemption. S. Pérignon propose de conditionner cette possibilité à l'existence d'un "cahier des charges obligeant le sous- acquéreur à respecter la finalité qui avait été avancée lors de la décision de préemption". Il peut être souhaitable d'ores et déjà de prévoir, lorsque le titulaire du droit de préemption revend le bien préempté au profit d'une personne privée, un cahier des charges obligeant le sous- acquéreur à respecter sinon l'objet qui avait motivé l'exercice du droit de préemption, du moins une affectation dans le cadre des finalités désignées par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme.
Bruno CHEUVREUX |
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