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LE DOSSIER - DROIT
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LE BULLETIN DE CHEUVREUX N°1 - 1998

LE DOSSIER - DROIT PUBLIC

Les biens du domaine public étant inaliénables, seuls sont concernés par les cessions au franc symbolique les biens appartenant au domaine privé des collectivités locales. En principe les biens du domaine privé sont soumis aux mêmes règles de droit privé que pour les particuliers. Toutefois, parce qu’ils appartiennent à une personne publique, leur cession est soumise à certaines règles spécifiques qui sont différentes selon qu’il s’agit de la cession d’un terrain ou d’un bâtiment.

I - Une commune peut-elle céder un terrain à une entreprise au franc symbolique ?

La doctrine administrative, à l’occasion de plusieurs réponses ministérielles, avait précisé qu’au principe général d’interdiction des cessions à prix symbolique, une exception était admise dans le domaine des interventions économiques des collectivités locales : celles-ci peuvent, « lorsque leur intervention a pour objet la création et l’extension d’activités économiques, accorder des aides directes ou indirectes à des entreprises ; les aides indirectes sont libres. Parmi celles-ci peuvent figurer les apports de terrains ou leur vente à un prix symbolique » ¹.
Cette doctrine a été remise en cause par le tribunal administratif de Besançon ², qui a eu à se prononcer dans une affaire dont les faits étaient les suivants :
Le conseil municipal de la commune de FOUGEROLLES avait décidé par délibération
de céder une parcelle d’environ 3600 m 2 située dans une zone industrielle. Cette vente de terrain était consentie au prix d’un franc symbolique avec engagement de l’acquéreur de crŽer cinq emplois dans les trois ans. En cas de non respect de cette condition, le prix de vente aurait été porté à 10 F le m2.
Le tribunal administratif de Besançon a considéré que la délibération autorisant cette cession était illégale car, d’une part, elle était en contradiction avec la loi du 7 janvier 1982 interdisant aux communes d’accorder à des entreprises des aides directes qui ne viendraient pas en complément d’aides de la région et, d’autre part, elle violait le principe de propriété des collectivités publiques énoncé dans la décision du Conseil Constitutionnel des 25 et 26 juillet 1986 selon lequel les personnes publiques ne peuvent pas céder des biens de leur patrimoine à un prix inférieur à leur valeur.
Dans un arrêt en date du 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, le Conseil d’Etat,
saisi en appel de ce jugement vient de l’annuler et de redonner ses lettres de noblesse à une pratique courante des collectivités publiques dans le domaine de l’interventionnisme économique à laquelle, à la surprise et au désagrément de beaucoup, le tribunal administratif avait mis un coup d’arrêt.
Le Conseil d’Etat pose des principes très clairs en ce qui concerne les cessions de terrains au
franc symbolique :

1. La cession au franc symbolique à une entreprise ne constitue pas une aide directe subordonnée à l’intervention de la région, mais une aide indirecte. Les aides indirectes étant libres sauf exception, la cession gratuite du terrain est donc possible puisqu’elle n’entre pas dans le champ des exceptions. Le commissaire du gouvernement, dans ses conclusions, appuie cette solution sur les arguments suivants :
- les aides directes sont limitativement énumérées par les textes.
- la vente ou la location de bâtiments est énumérée au titre des aides indirectes et on voit mal pourquoi la vente de terrains relèverait d’une autre catégorie.
- les termes des travaux préparatoires.
Par ailleurs, il est précisé que cette aide est une aide indirecte libre qui n’est pas régie précisément par la loi à la différence des ventes de bâtiments.
2. Toutefois, bien qu’il s’agisse d’une aide indirecte libre, elle ne l’est pas totalement et le Conseil d’Etat dans un considérant de principe expose : « la liberté reconnue aux collectivités territoriales à l’article 4 de la loi du 7 janvier 1982 d’accorder certaines aides indirectes à des entreprises en vue de permettre la création ou l’extension d’activités économiques ne peut légalement s’exercer que dans le respect des principes constitutionnels, la cession par une commune d’un terrain à une entreprise pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général, et comporte des contreparties suffisantes ». En l’espèce, le Conseil d’Etat a considéré que la création de 5 emplois et les garanties données par l’acquéreur constituaient les contreparties suffisantes et le motif d’intérêt général.

Laurent Touvet, le commissaire du gouvernement dans cette affaire, a précisé par ailleurs ³ « Si le juge reconnaît volontiers que l’emploi et l’activité économique sont des motifs d’intérêt général des collectivités locales et tiennent lieu de la contrepartie qu’il exige, cette contrepartie doit être matérialisée dans la délibération qui autorise l’exécutif à vendre à prix préférentiel. L’avantage accordé sera donc comparé au nombre d’emplois que l’entreprise s’engage à créer. La taille de la commune ne nous semble pas un bon critère de la légalité de l’avantage, mais seulement un critère d’opportunité économique, qui devrait empêcher une commune d’accorder des avantages démesurés au regard de son patrimoine ou de sa capacité financière ».

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