N°4 - Décembre 2008 - 13^eme Année

LE DOSSIER
L'étude de sécurité publique

L'ETUDE DE SECURITE PUBLIQUE

Article rédigé par Ségolène de la Rivière et Malicia Donniou
Groupe Droit Public Immobilier
La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance¹ a introduit une nouvelle disposition dans le Code de l'urbanisme.
Selon le nouvel article L. 111-3-1 du Code de l'urbanisme :
« Les projets d'aménagement et la réalisation des équipements collectifs et des programmes de construction qui, par leur importance, leur localisation ou leurs caractéristiques propres peuvent avoir des incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions, doivent faire l'objet d'une étude préalable de sécurité publique permettant d'en apprécier les conséquences.
Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités d'application du présent article. Il détermine :
- les seuils à partir desquels les projets d'aménagement, les équipements collectifs et les programmes de construction sont soumis à l'obligation mentionnée au premier alinéa et les conditions dans lesquelles le préfet, à la demande ou après avis du maire, peut délimiter les secteurs dont les caractéristiques particulières justifient l'application de seuils inférieurs ;
- le contenu de l'étude de sécurité publique, celle-ci devant porter au minimum sur les risques que peut entraîner le projet pour la protection des personnes et des biens contre la délinquance et sur les mesures envisagées pour les prévenir.
Lorsque l'opération porte sur un établissement recevant du public, le permis de construire ne peut être délivré si l'autorité compétente a constaté, après avis de la commission compétente en matière de sécurité publique, que l'étude remise ne remplit pas les conditions définies par le décret en Conseil d'Etat prévu au deuxième alinéa. En l'absence de réponse dans un délai de deux mois, l'avis de la commission est réputé favorable.
L'étude de sécurité publique constitue un document non communicable au sens du I de l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Le maire peut obtenir communication de cette étude. »

Ce texte impose la réalisation d'une étude préalable de sécurité publique en cas de réalisation d'opérations ou de travaux d'une certaine importance, qui sont de nature à avoir une incidence sur la protection des personnes et des biens.

Cette loi fait suite à la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, qui prévoyait déjà la réalisation d'une étude de sécurité publique, préalablement à la réalisation des projets pouvant avoir des incidences sur la protection des personnes et des biens. Mais cette loi ne fut jamais appliquée faute de décret d'application.

Un décret du 3 août 2007² est venu préciser les modalités d'application de cette nouvelle obligation et a notamment introduit les articles R. 111-48 et R. 111-49 au Code de l'urbanisme.
Par ailleurs, une circulaire interministérielle du 1er octobre 2007³ est venue en préciser les modalités pratiques de mise en oeuvre.
La loi du 5 mars 2007 est entrée en vigueur le 1er octobre 2007, en même temps que la nouvelle réglementation des autorisations de construire.

I. OBJET DE L'ETUDE DE SECURITE PUBLIQUE

L'étude préalable de sécurité publique a pour objet d'apporter aux maîtres d'ouvrage et aux maîtres d'oeuvre – c'est-à-dire à ceux qui prennent l'initiative du projet, le conçoivent et le réalisent – les savoirs utiles afin d'appréhender au mieux les risques susceptibles d'atteindre les personnes et les biens, dans les projets de construction et d'aménagement.
Un tel dispositif permet que l'urbanisme et l'architecture prennent mieux en compte les questions de sécurité, qu'il s'agisse par exemple des choix de matériaux, de la gestion des flux de circulation ou des conditions d'intervention des forces de sécurité.
Le but de la mise en oeuvre de telles études est de créer les conditions d'un dialogue, le plus en amont possible, entre les autorités administratives chargées de la sécurité et les initiateurs d'un projet d'aménagement ou d'équipement afin de réduire les risques liés à la sécurité.

II. CHAMP D'APPLICATION

Une étude de sécurité publique est obligatoire pour les cas suivants :

Dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants
Pour la réalisation d'opérations d'aménagement ayant pour effet de créer une surface hors oeuvre nette supérieure à 100 000 mètres carrés.
Il est important de noter que même si la circulaire ne fait référence qu'aux seules ZAC, toutes les opérations d'aménagement (lotissements et opérations d'aménagement hors procédure) nous semblent concernées par cette obligation.
o Pour la création d'établissements recevant du public (E.R.P.) de première catégorie (effectif du public et du personnel supérieur à 1 500 personnes).

À l'intérieur de périmètres délimités au cas par cas par arrêtés motivés du Préfet
Pour la réalisation d'une opération d'aménagement ou la création d'un établissement recevant du public.
Ce mécanisme permet aux préfets, en étroite collaboration avec les acteurs locaux (le maire notamment), d'étendre l'obligation de réalisation d'une étude de sécurité publique à des projets de moindre importance, mais qui constituent un enjeu significatif.
Ainsi, par arrêtés motivés, les préfets peuvent délimiter des périmètres - dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants ou en dehors, - à l'intérieur desquels, les opérations d'aménagement et les créations d'E.R.P., devront faire l'objet d'une étude de sécurité publique. Les seuils - liés à la catégorie d'E.R.P. et à la surface des projets d'aménagement -, à partir desquels une telle étude devra être réalisée, seront librement déterminés par l'arrêté préfectoral.
Ces périmètres doivent néanmoins être proportionnels aux enjeux de sécurité publique, à la taille et à la dimension des projets. Le préfet doit, dans cette optique, recueillir en amont l'avis formel des instances communales ou départementales de prévention de la délinquance.
En tout état de cause, la décision de création de tels périmètres est susceptible de recours devant le juge administratif.

III. CONTENU

La réalisation de l'étude de sécurité publique comporte trois phases énoncées par l'article R. 111-49 du Code de l'urbanisme et précisées par la circulaire du 1er octobre 2007 précitée.

Le diagnostic
Le diagnostic a pour objet de permettre une compréhension du contexte social et urbain dans lequel s'insère le projet.
Il doit permettre d'identifier la nature et le niveau de risques encourus par les personnes et les biens (atteintes aux intérêts fondamentaux, à l'intégrité physique des personnes, à l'ordre public, au sentiment de sécurité, aux biens) en fonction du contexte socio-urbain, de la nature du projet, et du caractère du bâtiment en cause.

L'analyse du projet
Une fois le diagnostic effectué, l'étude de sécurité publique analyse le projet sous l'angle de la sûreté en identifiant les risques que le projet est susceptible d'engendrer, et en analysant la façon d'y répondre.

Les mesures retenues
Enfin, l'étude de sécurité publique doit proposer des mesures de prévention et de réduction des risques mis en évidence par le diagnostic et l'analyse du projet. Les préconisations peuvent concerner :
L'architecture ;
L'aménagement des voies et espaces publics ;
Les éléments techniques de construction ;
Les dimensions humaines et organisationnelles du projet.

Ces mesures doivent permettre de faciliter les missions de prévention, de protection, d'intervention et de secours.

IV. ARTICULATION AVEC LES PROCEDURES D'URBANISME

L'étude de sécurité publique dans un projet de construction
En application de l'article R. 431-16 (f) du Code de l'urbanisme, l'étude de sécurité publique fait partie du dossier de demande de permis de construire.
Les services instructeurs du permis de construire doivent transmettre l'étude de sécurité publique à la sous-commission départementale pour la sécurité publique⁴ compétente, qui est chargée d'évaluer le contenu de l'étude et d'émettre un avis, dans les deux mois de la réception de l'étude. À défaut de réponse dans ce délai, l'avis est réputé favorable.

En application de l'article R. 424-5-1 du Code de l'urbanisme, si le contenu de l'étude de sécurité publique n'est pas conforme aux modalités définies par l'article R. 111-49 (réalisation de l'étude de sécurité publique selon les trois phases précitées), la sous-commission devra rendre un avis défavorable et les services instructeurs du permis de construire seront tenus de rejeter la demande, car un tel constat est susceptible de traduire l'absence de dialogue entre l'autorité de police et le maître d'ouvrage.
D'après la circulaire du 1er octobre 2007, il semble que c'est la seule hypothèse où l'avis de la sous-commission lie l'autorité en charge de l'urbanisme.
En effet, en dehors de ce cas, l'avis donné par la sous-commission ne peut comporter que des recommandations destinées à favoriser la prise en compte des préoccupations de sûreté tout au long de la mise en oeuvre du projet.
Le délai d'instruction du permis de construire est allongé de deux mois, lorsque l'avis de la sous-commission départementale pour la sécurité publique est requis, en application de l'article R. 423-25 du Code de l'urbanisme.

L'étude de sécurité publique dans un projet d'aménagement
En matière d'aménagement, l'élaboration de l'étude de sécurité publique comporte deux étapes identifiées par le décret (et reprises par la circulaire).

Tout d'abord, une fois l'acte de création de l'opération d'aménagement pris, un dialogue doit être instauré entre la personne publique à l'initiative de l'opération d'aménagement, et la sous-commission départementale pour la sécurité publique. La personne publique lui expose les caractéristiques de son projet afin de préciser les éléments essentiels qui devront être pris en compte dans l'étude de sécurité publique (article R. 311-5-1 du Code de l'urbanisme).

L'aménageur doit ensuite produire l'étude de sécurité publique et la transmettre à la sous-commission, au plus tard avant le commencement des travaux de réalisation des voies et espaces publics (article R. 311-6 du Code de l'urbanisme). En effet, l'exécution de tels travaux, dans une ZAC, avant la réception de l'étude de sécurité publique par la sous-commission départementale pour la sécurité publique, permet la mise en oeuvre de l'action pénale de l'article L. 480-4 du Code de l'urbanisme (article L. 160-1 du Code de l'urbanisme).
La sous-commission peut alors émettre des suggestions et des recommandations, afin de compléter l'échange qu'elle a instauré avec les maîtres d'ouvrage en amont du projet. Néanmoins, en application de la circulaire du 1er octobre 2007, ces suggestions et recommandations ne semblent pas susceptibles d'emporter des conséquences juridiques.

Enfin, il convient de noter que l'étude de sécurité publique est un document non communicable au sens de la loi du 17 juillet 1978, compte tenu de la nécessaire confidentialité des données qu'elle comporte.