|
N°3 - Septembre 2009 - 14eme AnnéePoint de vue
Du nouveau dans le Grenelle Environnement : Adoption de la loi n°2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, dite « loi Grenelle I »,(JO du 5 août 2009)
I - Qu’est ce que le « Grenelle Environnement » ?L’Etat avait pris pour engagement de placer le développement durable au cœur de ses priorités. Parmi les enjeux principaux figuraient notamment le défi du changement climatique, la préservation de la biodiversité et la prévention des effets de la pollution sur la santé. Lancée en juillet 2007, l’organisation du « Grenelle Environnement » avait pour objectif de réunir pour la première fois l’Etat et les représentants de la société civile afin de définir une feuille de route en faveur de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables.
Trois étapes étaient prévues :
Pour mettre en œuvre la première phase du Grenelle, six groupes de travail ont été constitués : Sur la base des travaux issus des groupes de travail et après une phase de consultation de différentes entités publiques (Conseil Economique et Social, Conseil National de l'Air, Conseil National de l'eau...), la phase finale s’est déroulée les 24 et 25 octobre 2007.
Quatre tables rondes en présence de cinq collèges (collectivités territoriales, Etat, ONG, employeurs et salariés) ont permis de dégager les grands axes d’action pour l’ensemble des thématiques. La consultation publique et les tables rondes finales ont permis de dresser, dès fin octobre 2007, un plan d'action de mesures concrètes et quantifiables sur de nombreux sujets comme les transports, le changement climatique, la biodiversité ou la gouvernance. Ce plan d’action a donné lieu à la rédaction d’un projet de loi présenté, le 30 avril 2008, par Jean-Louis Borloo, ministre de l'Ecologie. Ce projet de loi est intitulé « loi de programmation du Grenelle de l’environnement », dite loi Grenelle I. Le projet de loi, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 21 octobre 2008, a repris les engagements du Grenelle et a proposé des mesures notamment pour lutter contre le changement climatique, mieux protéger la biodiversité et les milieux naturels et mieux prévenir les risques pour l’environnement et la santé. La loi Grenelle 1 du 3 août 2009, tant attendue a été publiée au Journal Officiel du 6 août 2009. Ce texte inscrit dans le droit français les grands objectifs retenus par les différentes tables rondes organisées dans le cadre du Grenelle, au nombre desquels figurent l’accélération de la rénovation thermique des bâtiments, du développement des énergies renouvelables et des transports alternatifs à la route, la création de la trame verte et bleue, la réduction de moitié des pesticides en 10 ans et un régime de partenaires environnementaux pour les organisations environnementales. II - Quels sont les principales mesures de la loi Grenelle I ?La loi a pour objectif de définir un nouveau modèle de développement durable qui respecte l'environnement et se combine avec une diminution des consommations en énergie, en eau et autres ressources naturelles et permettre ainsi d’assurer une croissance durable sans compromettre les besoins des générations futures. II.1 Les engagements du Grenelle dans les domaines du bâtiment, de l'énergie, des transports, de la biodiversité, de la gestion des déchets, de la santé et de la gouvernance Composé de 57 articles, divisé en six titres, le texte regroupe un ensemble d'engagements et d'objectifs généraux à moyen et long termes dans les domaines du bâtiment, de l'énergie, des transports, de la biodiversité ou encore de la gestion des déchets, de la santé et de la gouvernance. Plusieurs outils fiscaux et réglementaires sont prévus pour atteindre ces objectifs. Un article préliminaire (article 1er) au titre I rappelle l’urgence écologique et la nécessité pour les politiques publiques de promouvoir le développement durable en conciliant la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. Ce même article relate une modification notoire qui consiste en le renversement de la charge de la preuve pour les décisions publiques susceptibles d'avoir une incidence significative sur l'environnement. Ces procédures de décision seront révisées pour privilégier les solutions respectueuses de l'environnement, en apportant la preuve qu'une décision alternative plus favorable à l'environnement est impossible à un coût raisonnable. Le Président de la République, dans son discours de conclusion des tables rondes du Grenelle Environnement le 25 octobre 2007, avait rappelé sur ce point : « Ce ne sera plus aux solutions écologiques de prouver leur intérêt. Ce sera aux projets non écologiques de prouver qu’il n’était pas possible de faire autrement. Les décisions dites non écologiques devront être motivées et justifiées comme ultime et dernier recours. C’est une révolution dans la méthode de gouvernance de notre pays totale et nous allons appliquer immédiatement ce principe à la politique des transports ». Le titre I concerne la lutte contre le changement climatique. Il contient des dispositions relatives à la réduction de la consommation d'énergie des bâtiments et à l'urbanisme ; à la réduction des émissions de gaz à effet de serre issues du secteur des transports ; aux orientations de la politique énergétique française et aux efforts de recherche dans le domaine du développement durable. Il est précisé dans la loi que la lutte contre le changement climatique est placée au premier rang des priorités. Dans cette perspective, est confirmé l'engagement pris par la France de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 en réduisant de 3 % par an, en moyenne, les rejets de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, afin de ramener à cette échéance ses émissions annuelles de gaz à effet de serre à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent de dioxyde de carbone. En outre, la France se fixe comme objectif de devenir l'économie la plus efficiente en équivalent carbone de la Communauté européenne d'ici à 2020 (article 2). L'Etat étudiera la création d'une contribution dite « climat-énergie » en vue d'encourager les comportements sobres en carbone et en énergie. Cette contribution aura pour objet d'intégrer les effets des émissions de gaz à effet de serre dans les systèmes de prix par la taxation des consommations d'énergies fossiles. Elle sera strictement compensée par une baisse des prélèvements obligatoires de façon à préserver le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises (article 2). En ce qui concerne le secteur du bâtiment, un plan de rénovation énergétique et thermique des bâtiments existants et de réduction des consommations énergétiques des constructions neuves, réalisé à grande échelle, réduira durablement les dépenses énergétiques, améliorera le pouvoir d'achat des ménages et contribuera à la réduction des émissions de dioxyde de carbone. La réglementation thermique applicable aux constructions neuves sera renforcée afin de réduire les consommations d'énergie et les émissions de gaz à effet de serre. L’Etat se fixe un grand nombre d’objectifs à respecter dans un calendrier précis pour les constructions neuves comme pour les bâtiments existants (articles 3 à 6). En ce qui concerne la politique des transports, l'objectif est de réduire, dans le domaine des transports, les émissions de gaz à effet de serre de 20 % d'ici à 2020, afin de les ramener à cette date au niveau qu'elles avaient atteint en 1990 (article 10). Les priorités concernent les transports collectifs de personnes et le développement du transport non routier pour les marchandises. Une taxe poids-lourds ou "écotaxe" sera mise en place à compter de 2011 sur le réseau national (article 11). Il convient de noter que pour l’Ile de France, un programme renforcé de transports collectifs visera à accroître la fluidité des déplacements, en particulier de banlieue à banlieue (article 14). Le titre II s'intitule « biodiversité, écosystèmes et milieux naturels ». Ses dispositions visent à stopper la perte de biodiversité sauvage et domestique, à restaurer et à maintenir ses capacités d’évolution ; à retrouver une bonne qualité écologique de l'eau et à assurer son caractère renouvelable dans le milieu ; à diversifier et adapter l'agriculture au changement climatique et à mettre en œuvre une gestion intégrée de la mer et du littoral. Pour ce faire, l'Etat se fixe comme objectifs notamment la constitution, d'ici à 2012, d'une trame verte et bleue, outil d'aménagement du territoire qui permettra de créer des continuités territoriales et la mise en œuvre de mesures de protection, de valorisation, de réparation des milieux et espèces naturels et de compensation des dommages causés à ceux-ci (article 23). Cette trame devra être prise en compte dans les documents d’urbanisme (article 24). Le titre III concerne la prévention des risques pour l'environnement et la santé et la prévention des déchets. Dans cette partie, il est notamment question de l’élaboration du deuxième plan national santé-environnement au plus tard en 2009 (article 37), de la lutte contre la pollution de l'air intérieur et extérieur et de la politique prioritaire de réduction des déchets.
La loi prévoit que la politique de réduction des déchets, priorité qui prévaut sur tous les modes de traitement, sera renforcée de l'éco-conception du produit à sa fabrication, sa distribution et sa consommation jusqu'à sa fin de vie. La responsabilité des producteurs sur les déchets issus de leurs produits sera étendue en tenant compte des dispositifs de responsabilité partagée existants et la réduction à la source fortement incitée. Le traitement des déchets résiduels doit être réalisé prioritairement par la valorisation énergétique dans des installations dont les performances environnementales seront renforcées et, à défaut, pour les déchets ultimes non valorisables, par l'enfouissement. Les installations correspondantes devront justifier strictement leur dimensionnement. Le titre IV est relatif à l'exemplarité de l'Etat dans la prise en compte des impacts environnementaux de ses décisions. Le titre V présente les mesures de gouvernance, d'information et de formation. En ce qui concerne le régime des enquêtes publiques, les procédures seront modifiées afin de les simplifier, de les regrouper, d'harmoniser leurs règles et d'améliorer le dispositif de participation du public. Le recours à une enquête unique ou conjointe sera favorisé en cas de pluralité de maîtres d'ouvrage ou de réglementations distinctes. Le titre VI comporte les dispositions propres à l'Outre-mer II.2 Les modifications ponctuelles en matière d’urbanisme Il convient en outre de noter trois modifications dans le code de l’urbanisme et une, qui a fait couler beaucoup d’encre, dans le code du patrimoine (articles 8, 9 et 52). L’article L. 110 du Code de l’urbanisme relatif aux règles générales d'utilisation du sol est complété. Sont ajoutés, comme objectifs à respecter la réduction des émissions de gaz à effet de serre et des consommations d'énergie, l’économie des ressources fossiles et la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques. Un nouvel outil est crée à l’article L. 128-4 du Code de l’urbanisme. Cet article énonce : « Toute action ou opération d'aménagement telle que définie à l'article L. 300-1 et faisant l'objet d'une étude d'impact doit faire l'objet d'une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone, en particulier sur l'opportunité de la création ou du raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant recours aux énergies renouvelables et de récupération ». Cet article complète ainsi les objectifs du code de l'urbanisme relatifs au développement durable et prévoit l'obligation de réaliser, avant toute action ou opération d'aménagement soumise à étude d'impact, une étude de faisabilité sur le potentiel de développement de la zone en énergies renouvelables. L’article L. 123-19 du Code de l’urbanisme relatif au régime juridique des anciens plans d’occupation des sols vient préciser que ces derniers peuvent faire désormais l’objet d’une révision simplifiée (si elle est approuvée avant le 1er janvier 2010) : « En cas d'annulation contentieuse du plan local d'urbanisme, l'ancien plan d'occupation des sols peut faire l'objet de révisions simplifiées pendant le délai de deux ans suivant la décision du juge devenue définitive ». L’article L. 642-3 du Code du patrimoine est modifié : l’avis conforme des architectes des Bâtiments de France dans les zones de protection du patrimoine urbain et paysager est supprimé. Désormais, l’avis de l’ABF préalablement à l’autorisation de travaux dans le périmètre d’une ZPPAUP sera un avis simple 2. III - Quelles seront les suites du Grenelle I ?Comme nous avons pu le voir dans les paragraphes précédents, la loi d’orientation Grenelle I du 3 août dernier contient des objectifs très larges qui n’ont que très peu d’effet direct sur le droit existant à l’exception des dispositions précitées modifiant les codes de l’urbanisme et du patrimoine. Le suivi et la mise en œuvre de ces objectifs font l’objet d’une seconde loi qui est actuellement en cours d’élaboration. Ce projet de loi « Grenelle II portant engagement national pour l’environnement », présenté le 7 janvier 2009 en conseil des ministres par Jean-Louis Borloo, est composé de mesures plus détaillées qui vont ainsi permettre l'application des principes édictés dans le Grenelle I. Ce projet de loi constitue une mise en œuvre technique de Grenelle I qui est essentiellement consacrée à la mise en forme réglementaire et législative des dispositions des principaux secteurs abordés dans la loi Grenelle I à savoir : bâtiments et urbanisme, transports, énergie et climat, biodiversité, risques, santé et déchets et gouvernance. Cette loi est qualifiée par la Fédération France Nature Environnement comme « une boîte à outils intéressante pour appliquer les engagements du Grenelle Environnement et rattraper le retard de la France dans le respect du droit européen ». Ce texte comporte 104 articles qui concrétisent les différents objectifs du Grenelle I en modifiant notamment de très nombreuses dispositions des codes de l’urbanisme, de l’environnement, de la construction et de l’habitation, du CGCT…. Mais de nombreux autres code sont également retouchés (Code de la route, Code forestier, Code rural, Code du commerce…). L’ensemble de ces nouvelles dispositions consistent ainsi à donner les moyens juridiques, économiques et réglementaires pour répondre aux objectifs fixés par la loi du 3 août dernier.
Il n’est pas possible de reprendre l’ensemble des modifications présentées dans le projet de loi. Nous attirons toutefois votre attention sur les plus importantes qui touchent les droits de l’urbanisme et de l’environnement : Le projet de loi a également pour objet de donner au gouvernement la possibilité de procéder par une ou plusieurs ordonnances à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l’urbanisme afin d’en clarifier la rédaction et le plan ainsi que d’apporter au régime des permis de construire et des autorisations d’urbanisme issu des ordonnances du 8 décembre 2005 les corrections nécessaires suite à la mise en œuvre de la réforme (article 13 du projet de loi). De la même manière, l’article 102 du projet de loi autorise le gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures pour modifier la partie législative du code de l’environnement. La présentation du projet de loi « Engagement national pour l’environnement » (Grenelle II) constitue ainsi une nouvelle étape importante dans la mise en œuvre législative du Grenelle Environnement qui aura des conséquences lourdes sur le droit actuel. Cette étape ne sera pas la dernière. Il est normalement prévu que cette seconde loi soit suivie par un paquet Grenelle III, consacrée notamment aux pratiques agricoles et à la gouvernance.
Carole LVOVSCHI-BLANC
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
