N°3 - Septembre 2009 - 14^eme Année

LE DOSSIER
Les obligations de dépollution

Que faut-il entendre par "obligation de depollution" ?

Il convient de noter que le droit français ne dispose pas de législation propre aux sites et sols pollués.

Il est donc nécessaire d’utiliser les outils juridiques offerts par les réglementations relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et aux déchets pour comprendre quelles sont les obligations de chacun en matière de sites et sols pollués.

L'action administrative s'exerce alors principalement au travers de deux lois :
- la loi n°75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux codifiée aux articles L.541-1 et suivants du Code de l’environnement ;
- la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) codifiée aux articles L.511-1 et suivants du Code de l’environnement.

En l’état actuel du droit, il n’existe pas dans les textes de définition de la notion d’obligation de dépollution.

En conséquence, lorsque l’on parle d’obligation de dépollution cette dernière s’entend notamment par l’obligation de remise en état au titre de la législation sur les installations classées et, par l’obligation pour le détenteur de déchets qui sont de nature à produire des effets nocifs sur l’environnement d'en assurer l’élimination.

En quoi consiste cette obligation de dépollution ?

Au regard des deux législations précédemment énoncées, il convient de distinguer plusieurs situations à travers lesquelles l’obligation de dépollution peut être mise en œuvre :

Cas du site pollué par une activité ICPE
- L’obligation légale de remise en état incombe à l’exploitant : trois situations peuvent être distinguées :
- Cessation d’activité notifiée avant le 1er octobre 2005 ;
- Cessation d’activité notifiée après le 1er octobre 2005 et non prévue dans l’arrêté préfectoral ;
- Cessation d’activité des ICPE autorisées après le 1er mars 2006.

Cas du site pollué par une activité non ICPE
Il convient de respecter les dispositions de l’article L.514-4 du Code de l’environnement.

Cas du site sur lequel se trouvent des déchets
Le propriétaire peut être déclaré responsable sur le fondement de la législation sur les déchets et devra en assurer leur élimination.

1. Cas du site pollué par une activité ICPE

L’obligation de remise en état à la charge de l’exploitant lors de la cessation de l’activité

Les installations classées engendrent souvent des pollutions sur leurs terrains. Devant l´accroissement du nombre des sites pollués en France, la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement a créé une obligation de remise en état de ces sites qui repose exclusivement sur l’exploitant.

Le régime juridique de cette obligation a été modifié par la loi Bachelot n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages à travers le nouvel article L. 512-17 du Code de l’environnement. Ces dispositions édictent pour les installations classées soumises à autorisation et à déclaration une procédure administrative de cessation d’activité dans laquelle a été introduite la notion d’usage futur.

Le décret n°2005-1170 du 13 septembre 2005 est venu préciser et organiser ce régime juridique de cessation d’activité, aujourd’hui codifié aux articles R. 512-74 et suivants du Code de l’environnement.

La loi n°2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allégement des procédures est revenue sur ce dispositif en venant distinguer, lors de la cessation d’activité, les obligations des exploitants d’installations soumises à autorisation, des exploitants d’installations déclarées.

Ainsi, les dispositions de l’article L. 512-17 devenu l’article L. 512-6-1 ¹, autrefois commun aux installations soumises à autorisation et à déclaration, ne concernent désormais que les installations soumises à autorisation.

La cessation des installations déclarées bénéficie d’un régime propre allégé énoncé à l’article L. 512-12-1 du Code de l’environnement ².

En outre, il convient de noter que l’ordonnance n°2009-663 du 11 juin 2009 relative à l'enregistrement de certaines installations classées pour la protection de l'environnement a créé un nouveau régime d’installations classées pour la protection de l’environnement. Il s’agit d’une nouvelle catégorie d’installations classées soumises à enregistrement. Ce régime fait l’objet d’une nouvelle section 2 du chapitre II du Titre 1er du Livre V du Code de l’environnement, qui comprend les articles L. 512-7 à L. 512-7-7.

Conformément à l’article L. 512-7, seront « soumises à autorisation simplifiée, sous la dénomination d'enregistrement, les installations qui présentent des dangers ou inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, lorsque ces dangers et inconvénients peuvent, en principe, eu égard aux caractéristiques des installations et de leur impact potentiel, être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par le ministre chargé des installations classées ».

Cette nouvelle procédure, qui constitue un régime intermédiaire entre les régimes d’autorisation (procédure lourde mais justifiée par la taille de l’exploitation et les risques engendrés) et de déclaration (procédure plus simple), vise à responsabiliser les exploitants et à leur donner davantage de visibilité sur les conditions de réalisation de leur projet. Un décret d’application doit venir définir les modalités d’application de ce nouveau régime d’autorisation.

Les principes de la remise en état du site

Ces principes ne sont pas les mêmes en fonction de la nature de l’installation classée. Le Code de l’environnement vient distinguer le mode de cessation d’activité selon la catégorie de l’ICPE : déclarée, soumise à enregistrement ou à autorisation.

En ce qui concerne les installations déclarées, l’article L. 512-12-1 du Code de l’environnement énonce que « lorsque l'installation soumise à déclaration est mise à l'arrêt définitif, l'exploitant place le site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et qu'il permette un usage futur comparable à la dernière période d'activité de l'installation.
Il en informe le propriétaire du terrain sur lequel est sise l'installation ainsi que le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme ».

En ce qui concerne les installations soumises à enregistrement et celles soumises à autorisation, leur régime, au regard des dispositions législatives, est identique. Il s’agit respectivement des articles L. 512-7-6 et L. 512-6-1 du Code de l’environnement qui disposent :
« Lorsque l'installation est mise à l'arrêt définitif, son exploitant place son site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et qu'il permette un usage futur du site déterminé conjointement avec le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme et, s'il ne s'agit pas de l'exploitant, le propriétaire du terrain sur lequel est sise l'installation.
A défaut d'accord entre les personnes mentionnées au premier alinéa, lorsque l'installation est mise à l'arrêt définitif, son exploitant place son site dans un état tel qu'il ne puisse porter atteinte aux intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 et qu'il permette un usage futur du site comparable à celui de la dernière période d'exploitation de l'installation mise à l'arrêt.
Toutefois, dans le cas où la réhabilitation prévue en application de l'alinéa précédent est manifestement incompatible avec l'usage futur de la zone, apprécié notamment en fonction des documents d'urbanisme en vigueur à la date à laquelle l'exploitant fait connaître à l'administration sa décision de mettre l'installation à l'arrêt définitif et de l'utilisation des terrains situés au voisinage du site, le préfet peut fixer, après avis des personnes mentionnées au premier alinéa, des prescriptions de réhabilitation plus contraignantes permettant un usage du site cohérent avec ces documents d'urbanisme ».

Les articles R. 512-74 et suivants du Code de l’environnement viennent prévoir les modalités relatives à la mise à l’arrêt définitif et à la remise en état des installations soumises à autorisation tout en distinguant selon que la cessation d’activité est intervenue avant ou après le 1er octobre 2005. A l’origine, ces dispositions concernaient également les installations déclarées, ce qui n’a plus de sens désormais. Il convient toutefois d’attendre une modification par décret de la partie réglementaire du code qui devrait se faire très probablement dans le cadre de l’adoption du décret d’application qui doit être pris pour les installations classées soumises à enregistrement.

On peut noter que le législateur n’a pas prévu de décret d’application pour le régime de la cessation d’activité des installations déclarées. Quel sera le formalisme pour les exploitants lors de la cessation d’une activité déclarée ? Par le passé, le régime, identique à celui des installations soumises à autorisation, était très contraignant. Sera-t-il totalement libre désormais ?

Le régime de la remise en état des installations autorisées se divise en deux étapes :
- déterminer un usage futur en concertation entre les différents acteurs,
- en cas de désaccord c’est un usage futur du site comparable à celui de la dernière période d'exploitation de l'installation mise à l'arrêt qui sera choisi, ou en cas d’éventuelle incompatibilité de l’usage futur choisi avec le document d’urbanisme, le préfet peut définir l’usage qui devra être pris en compte par l’exploitant pour déterminer les mesures de remise en état.

En revanche, le régime n’est pas le même pour les installations déclarées. Aucune phase de concertation n’est prévue et l’usage futur retenu sera celui comparable à la dernière période d'activité de l'installation.

Il convient de noter que le code de l’environnement prévoit des dispositions spécifiques pour les cessations d’activité des ICPE autorisées réalisées avant le 1er octobre 2005. En effet, l’article R. 512-79 du Code de l’environnement dispose que « pour les installations ayant cessé leur activité avant le 1er octobre 2005, le préfet peut imposer à tout moment à l'exploitant, (…), les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1, en prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d'exploitation de l'installation ». Ainsi, il ressort de cette disposition que le préfet peut fixer des prescriptions de remise en état prenant en compte un usage du site comparable à celui de la dernière période d’exploitation de l’installation.

Il convient de noter qu’un jugement du Tribunal d’Amiens en date du 6 mai 2008 ³ a considéré que ces dispositions précitées, qui venaient restreindre le champ d’application de la procédure introduite à l’article L. 512-17 du Code de l’environnement aux seuls sites dont l’activité avait cessé après le 1er octobre 2005, étaient illégales.

Par ailleurs, pour les installations classées autorisées à compter du 20 mars 2006, l'arrêté d'autorisation devra avoir déterminé les modalités de remise en état.

Qui est responsable de la remise en état ?

De manière générale, en matière d’installations classées, la responsabilité de la remise en état d'un site pollué incombe à l'exploitant de l'installation classée. Ce principe se dégage des dispositions du Code de l’environnement et d’une jurisprudence constante.

Ces articles font peser une véritable obligation de remise en état sur le dernier exploitant d'une installation classée en cas de mise à l'arrêt définitif de celle-ci dans la limite de la prescription trentenaire ⁴.

En cas de succession d'exploitants sur un même site, seul le dernier exploitant ayant régulièrement et effectivement succédé à son prédécesseur, peut en principe voir sa responsabilité recherchée dans le cadre de la réglementation des installations classées.

L'exploitant ne peut pas invoquer la cession du terrain pollué pour s'exonérer de la responsabilité qui pèse sur lui en sa qualité d'exploitant.

Le fait que l'ancien exploitant ne soit pas propriétaire ne constitue donc pas une cause d'exonération de son obligation de remettre en état le site qui a été pollué à l'occasion de l'exercice de son activité.

Le dernier exploitant en titre est donc le responsable désigné de la remise en état, à la condition d'une part, qu'il se soit fait connaître de l'administration en sa qualité de nouvel exploitant et d'autre part, qu'il ait effectivement poursuivi l'exploitation de l'activité litigieuse. Le juge administratif se fonde donc sur des considérations de droit pour déterminer la personne qui devra supporter le coût de la remise en état. Il considère, par exemple, que l'ancien exploitant n'est pas exonéré de son obligation de remise en état dès lors que son successeur ne s'est pas substitué à lui en qualité de nouvel exploitant.

Une obligation de dépolluer le terrain repose donc sur l’exploitant de l’installation classée qui doit remettre en état le site une fois qu’il a cessé son activité sur le terrain et doit donc prendre en charge le coût de la dépollution qui dépendra de l’usage futur qui aura été choisi. Si le propriétaire, qui vend un terrain sur lequel une ICPE a été exploitée, n’est pas l’exploitant, ce dernier n’a pas l’obligation de dépolluer le terrain au titre de la législation sur les installations classées.

2. Cas du site pollué par une activité non ICPE : les dispositions de l’article L. 514-4 du Code de l’environnement

Une installation « industrielle » peut ne pas être une installation classée, si ses impacts sur l’environnement sont très modestes.

Toutefois, l’article L. 514-4 énonce que :
« Lorsque l’exploitation d’une installation non comprise dans la nomenclature des installations classées présente des dangers ou des inconvénients graves pour les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1, le préfet, après avis – sauf cas d’urgence – du maire et de la commission départementale consultative compétente, met l’exploitant en demeure de prendre les mesures nécessaires pour faire disparaître les dangers ou les inconvénients dûment constatés. Faute par l’exploitant de se conformer à cette injonction dans le délai imparti, il peut être fait application des mesures prévues à l’article L. 514-1 ».

L’inscription à la nomenclature est, en principe, la condition déterminante pour l’application de la police des installations classées. Toutefois, il est possible au regard des dispositions de l’article L. 514-4, que dans certaines hypothèses, l’administration règlemente le fonctionnement de certaines installations non inscrites à la nomenclature qui présentent pour l’environnement des dangers ou des inconvénients dûment constatés.

L’exploitant d’une installation non classée peut se voir mettre en demeure de dépolluer un site.

3.Cas du site sur lequel se trouvent des déchets

Qu’est-ce qu’un déchet ?
L’article L. 541-1 du Code de l’environnement vient donner une définition du déchet.
Il énonce : «  Est un déchet au sens du présent chapitre tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon ».

Quelles sont les obligations qu’encourt le détenteur de déchets ?
L’article L. 541-2 du Code de l’environnement précise que : «  toute personne qui produit ou détient des déchets dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l'air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d'une façon générale, à porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement, est tenue d'en assurer ou d'en faire assurer l'élimination conformément aux dispositions du présent chapitre, dans des conditions propres à éviter lesdits effets.
L'élimination des déchets comporte les opérations de collecte, transport, stockage, tri et traitement nécessaires à la récupération des éléments et matériaux réutilisables ou de l'énergie, ainsi qu'au dépôt ou au rejet dans le milieu naturel de tous autres produits dans des conditions propres à éviter les nuisances mentionnées à l'alinéa précédent ».

Comment se combinent les dispositions applicables aux déchets avec le droit des installations classées ?
L’article L. 541-4 du Code de l’environnement vient préciser que « Les dispositions du présent chapitre (relatives aux déchets) s'appliquent sans préjudice des dispositions spéciales concernant notamment les installations classées pour la protection de l'environnement, les déchets radioactifs, les eaux usées, les effluents gazeux, les cadavres d'animaux, les épaves d'aéronefs, les épaves maritimes, les immersions ainsi que les rejets provenant des navires. Elles ne font pas échec à la responsabilité que toute personne encourt en raison des dommages causés à autrui, notamment du fait de l'élimination des déchets qu'elle a détenus ou transportés ou provenant de produits qu'elle a fabriqués ».
Ainsi, les dispositions applicables aux déchets s’appliquent sans préjudice des dispositions spéciales concernant les installations classées pour la protection de l'environnement.

Le propriétaire peut être déclaré responsable sur le fondement de la législation sur les déchets et devoir en assurer leur élimination.

Il ressort d’une jurisprudence constante du Conseil d’Etat que le propriétaire du site, en sa seule qualité de propriétaire et non de dernier exploitant, ne peut se voir enjoindre par le Préfet des prescriptions au titre de la réglementation sur les installations classées et ne peut donc être responsable de la remise en état.

Un propriétaire ne peut donc en principe être tenu responsable des faits d'une pollution qui demeurent à la charge de l'exploitant.

En revanche, si l'autorité administrative (il s’agit du pouvoir de police du maire) se fonde sur la législation des déchets et non sur celle relative aux installations classées, le responsable demeure le détenteur actuel des déchets, indépendamment des questions d'exploitation effective des installations.

En effet, l’article L. 541-2 du Code de l’environnement énoncé ci-dessus précise bien que toute personne qui détient des déchets dans des conditions de nature à produire des effets nocifs sur le sol, la flore et la faune, à dégrader les sites ou les paysages, à polluer l'air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et, d'une façon générale, à porter atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement, est tenue d'en assurer ou d'en faire assurer l'élimination dans des conditions propres à éviter lesdits effets.

Cet article est complété par les dispositions de l’article L. 541-3 du Code de l’environnement qui prévoit qu’au cas où des déchets sont abandonnés, déposés ou traités non conformément aux lois et règlements pris en vigueur, l'autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d'office l'exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable.

En conséquence, le propriétaire d’un site où sont entreposés des déchets qui peuvent être de nature à produire des effets nocifs pour l’environnement peut être mis en cause en qualité de détenteur des déchets sur le terrain et se voir contraint de dépolluer son terrain.

Les fluctuations de la jurisprudence et de la doctrine autour de la notion de détenteur et des obligations s'y rattachant ont conduit l'administration à faire connaître sa propre interprétation des différentes décisions administratives et judiciaires intervenues dans ce domaine notamment dans une circulaire récente du 8 février 2007 ⁵.

L’annexe III de cette circulaire concerne les responsabilités et objectifs en matière de remise en état. Il est énoncé :

« 1. L’exploitant :
En premier lieu, l'exploitant est responsable de la remise en état du site au regard des pollutions qu'il a générées. Cette remise en état consiste à mettre le site en sécurité au sens de la prévention des risques accidentels (cf. art. 34-1 du décret de 1977) puis à le réhabiliter en vue d'un usage déterminé (cf. art. 34-2 à 34-6 du décret de 1977). Je vous renvoie pour ce faire à la circulaire du 18 octobre 2005 relative à la mise en œuvre des nouvelles dispositions introduites dans le décret n°77-1133 du 21 septembre 1977.
En cas de cessation d'activité menée dans des circonstances manifestement frauduleuses, il me paraît important de saisir systématiquement le Procureur de la République sur la base du procès-verbal établi le cas échéant par les services de l'inspection.
(…)

3. Le propriétaire
En application de la notion de « gardien de la chose » prévue à l'article 1384 du code civil, le propriétaire d'un terrain reste civilement responsable des dommages que son bien peut causer au tiers.
Les cas d'implication du propriétaire d'un terrain par l'administration au titre de la remise en état ces dernières années ont pu laisser croire qu'aux yeux des pouvoirs publics le propriétaire d'un site devrait endosser, en cas de défaillance de l'exploitant, les responsabilités de remise en état qui s'imposent à l'exploitant.
Tel n'est évidemment pas le cas, La mise en cause d'un propriétaire, en sa seule qualité de propriétaire, ne peut en aucun cas excéder la réalisation de mesures nécessaires afin de pallier un risque avéré et immédiat pour la sécurité ou la santé publique. Vous veillerez cependant à ce que les mesures que vous imposez soient adaptées à l'impact que peut représenter le site et, plus particulièrement, à la surveillance de cet impact et à sa maîtrise, et à recueillir préalablement l'accord du propriétaire. Indépendamment de la jurisprudence actuelle, il s'avère que dans de nombreux cas, des propriétaires ont assumé à ce titre leur obligation en matière de mise en sécurité à la demande de l'inspection.
Je vous invite à consulter mes services sur la question avant de prendre tout acte administratif susceptible de générer un contentieux.
Enfin, dans le cas où vous auriez recours à l'intervention de l'ADEME, vous informerez le propriétaire que l'ADEME sera autorisée à engager les actions devant les tribunaux compétents pour recouvrir les sommes dépensées. L'action devant les tribunaux civils peut en effet conduire à des décisions favorables dans ce domaine ».

La problématique de la présence de pollution sur un bien immobilier est assez complexe, les obligations de dépollution pouvant résulter de situations diverses qui nécessitent dans tous les cas une recherche sur l'historique du site, en remontant le plus loin possible dans le passé.

En conclusion, nous pourrions nous poser la question suivante : que se passe-t-il en cas de cession du terrain pollué ?

Cette question fera sans doute l'objet d'un article plus approfondi dans un prochain bulletin. Nous souhaitions néanmoins vous proposer le tableau ci-dessous afin de vous présenter les différentes obligations dans une optique opérationnelle et pratique. A côté des obligations de remise en état et d'élimination des déchets, s'ajoute des obligations d'information qui relèvent du droit commun de la vente ou des législations spécifiques à la matière.

En tout état de cause, concernant les transactions pouvant intervenir sur ces biens (cession, conclusion d'un bail emphytéotique…), il convient de s'entourer de professionnels (expert, notaire…) afin de sécuriser les transactions par la rédaction de clauses adaptées à la situation.

Carole LVOVSCHI-BLANC
Groupe Droit Public Immobilier

Les obligations de depollution et d’information du propriétaire en cas de cession d’un terrain pollué