N°2 - Juin 2009 - 14^eme Année

LE DOSSIER
Trois lois récentes pour une réforme majeure du droit de l'urbanisme

La loi du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés

La loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés (dite loi APCIPP), constitue le volet législatif du plan de relance de l’économie engagé par le Gouvernement.

Afin de faciliter les programmes de construction, la loi prévoit diverses modifications du code de l’urbanisme dans un but de simplification des procédures.
Elle institue notamment deux procédures de modification simplifiée du document d’urbanisme l’une pérenne et l’autre provisoire, et renforce le régime des opérations d’intérêt national.

Les procédures de modification simplifiée du PLU instituées par la loi APCIPP

La loi pour l’accélération des programmes de construction et d’investissements publics et privés a créé deux nouvelles procédures de modification simplifiée du PLU.

- Procédure simplifiée de modification du PLU en vue d’autoriser l’implantation de constructions en limites séparatives ¹

L’article R. 123-9 du code de l’urbanisme fait obligation de réglementer l’article 7 du règlement du PLU relatif à l’implantation des constructions en limite séparative.
La loi du 17 février 2009 prévoit la possibilité pour les auteurs du PLU de procéder à une modification simplifiée de leur document d’urbanisme en vue de supprimer l’interdiction de construire en limite séparative.
Ce dispositif est prévu pour une durée limitée jusqu’au 31 décembre 2010.
Lorsque la modification du PLU est uniquement motivée par la suppression de ces règles, la procédure est dispensée d’enquête et largement simplifiée : le projet de modification et l’exposé des motifs sont simplement portés à la connaissance du public afin qu’il puisse formuler des observations pendant une durée d’un mois, préalablement à la convocation de l’assemblée délibérante.
Motivée par la recherche d’exploitation d’un potentiel de construction ou d’agrandissement, qui permettrait de relancer le développement de l’offre de logements, cette mesure est présentée comme l’un des outils de la relance, favorisant par ailleurs les objectifs fixés par le Grenelle de l’environnement de densification des espaces déjà bâtis.

- Procédure simplifiée du PLU en vue de la correction d’une erreur matérielle ou de modification d’éléments mineurs ²

Aux quatre procédures de mutation existantes d’un PLU, le législateur adjoint une nouvelle procédure de modification simplifiée qui pourra porter sur la rectification d’une erreur matérielle ³ ou, évolution plus importante, sur des éléments mineurs dont la liste sera établie par décret en Conseil d’Etat, mais qui ne pourra porter sur des modifications affectant la destination des sols.
Lors des Travaux parlementaires, il a été précisé par le Ministre Devedjian que les modifications pourraient ainsi concerner « des évolutions limitées et encadrées de certaines dispositions du règlement, notamment du coefficient d’occupation des sols, du coefficient d’emprise au sol, des règles de gabarit, des prescriptions esthétiques ou des normes de stationnement » ou encore la rédaction des exigences de superficie minimale des terrains constructibles.
La procédure suivie est la même que celle retenue pour permettre la construction en limites séparatives : le projet de modification ainsi que l’exposé des motifs doivent être portés à la connaissance du public pour qu’il formule ses observations pendant un mois préalablement à la convocation de l’assemblée délibérante.

Nous relèverons qu’il peut paraître étonnant d’instituer aujourd’hui une nouvelle procédure simplifiée du PLU alors que l’article 13 du projet de loi Grenelle II prévoit la possibilité pour le Gouvernement de modifier par voie d’ordonnance le code de l’urbanisme et notamment, les procédures d’élaboration, de modification et de révision des documents d’urbanisme.

Aliénations de biens par l’État à l’intérieur des périmètres OIN : exclusion du champ d’application du droit de préemption et du droit de priorité

Avant l’intervention de la loi du 17 février 2009, les cessions effectuées par l’État et les établissements publics mentionnés à l’article L. 240-1 du code de l’urbanisme, à l’intérieur des périmètres OIN créés en application de l’article 1er I. de la loi portant engagement national pour le logement ⁴ c’est-à-dire s’inscrivant dans le cadre de la mise en œuvre des programmes de logements d’intérêt national, étaient exclues du champ d’application du droit de priorité.

De la même manière, les aliénations effectuées par l’État ou ses établissements publics, en vue de la réalisation de logements situés dans un périmètre OIN prévu par l’article 1er I. de la loi ENL précité n’étaient pas soumises au droit de préemption.

Désormais, afin de garantir une utilisation du foncier public conformément aux objectifs qui ont présidé à la mise en place des OIN, l’article 2 de la loi du 12 février 2009 exclut du champ d’application du droit de priorité (article L. 240-2 du code de l’urbanisme) et du droit de préemption (article L. 213-1 du code de l’urbanisme) les cessions effectuées par l’État à l’intérieur des périmètres de toutes les OIN ; que ces opérations soient prévues en vue de réaliser des logements sociaux (art. 1er de la loi ENL), ou qu’il s’agisse d’OIN créées en application de l’article L. 121-2 du code de l’urbanisme.

La loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement (Loi "Boutin")

La loi n°2009-323 du 25 mars 2009 dite de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion (MOLLE) apporte de nombreuses modifications au code de l’urbanisme dans une logique de développement d’une offre nouvelle de logements, et conformément aux préoccupations marquées par le Grenelle de l’environnement visant à limiter l’étalement urbain. La loi dite « Boutin » revient sur un certain nombre de dispositions introduites par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement le plus souvent pour en étendre le champ d’application.

Renforcement du lien entre plans locaux de l’habitat (PLH) et Plan local d’urbanisme

La loi prévoit deux nouveaux mécanismes à mettre en avant s’agissant de l’articulation du PLH avec le PLU.

Dans le droit positif, le PLU a d’ores et déjà l’obligation d’être compatible avec le PLH et d’autres documents supra communaux (SCOT, SMVM, PDU, …). Si tel n’est pas le cas et que le PLH est approuvé après le PLU, l’article L.123-1 du code de l’urbanisme prévoit l’obligation pour le PLU d’être mis en compatibilité dans un délai de trois ans.
La loi MOLLE prévoit que ce délai soit ramené à un an pour permettre la réalisation d’un ou plusieurs programmes de logements prévus dans un secteur de la commune par le PLH et nécessitant une modification du PLU ⁵ .

Par ailleurs, il est prévu que s’agissant des PLU intercommunaux couvrant l’intégralité du périmètre d’intervention de l’établissement public de coopération intercommunal compétent, ce document intègre les éléments du PLH et vaille PLH, conduisant à une fusion pure et simple du PLU et du PLH ⁶ . Cette disposition préfigure les orientations du projet de loi Grenelle II qui promeut le développement des PLU intercommunaux.

Prise en compte des programmes de logements par le PLU

Le second type de mesures concerne l’intégration des problématiques de logements dans le PLU. La loi offre en effet de nouvelles possibilités quant au contenu du PLU qui peut désormais délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser :
- des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d’une taille minimale que le PLU fixe ⁷ : en permettant aux auteurs de PLU de fixer la taille minimale des logements dans certains secteurs délimités, le législateur vise à éviter la multiplication des logements de petite taille ;
- des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’un programme de logement, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements qu’il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale ⁸ .
Notons que cette nouvelle disposition, qui figure désormais à l’article L.123-1, remplace la servitude de logements sociaux qui figurait antérieurement à l’article L.123-2 d) du code de l’urbanisme. La nouvelle disposition supprime en outre la référence aux logements locatifs, ce qui élargit son champ d’application à tout type de logements, locatifs ou en accession.
Par ailleurs, le changement de place de cette règle dans le code de l’urbanisme n’est pas neutre en termes d’effet juridique puisque désormais, la mise en place d’une telle règle ne peut donner lieu à droit de délaissement, comme c’était le cas précédemment pour l’article L.123-2 d).

Assouplissement de certaines règles d’urbanisme pour permettre la réalisation de logements

Dans les zones urbaines des PLU ou des documents d’urbanisme en tenant lieu, le législateur prévoit deux outils permettant d’instaurer, par une simple délibération du conseil municipal, un dépassement des règles d’urbanisme :

- Dépassement des règles d’urbanisme en vue de la réalisation de logements (article L.123-1-1 du code de l’urbanisme) ⁹

L’article L.123-1-1 modifié prévoit la possibilité pour le Conseil municipal ou l’organe délibérant d’un établissement de coopération intercommunale d’autoriser par une simple délibération une majoration des règles d’urbanisme dans la limite de 20 % pour permettre l’extension ou la construction de bâtiments à usage d’habitation. Ce dépassement peut concerner les règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l’emprise au sol et au coefficient d’occupation des sols.
La loi prévoit un garde-fou dès lors qu’en l’absence de COS, l’application du dépassement ne peut conduire à la création d’une surface habitable de plus de 20 %.

L’application de ce dispositif est exclusive de la mise en œuvre des articles L.127-1 (majoration des règles d’urbanisme pour réalisation de logements sociaux) et L.128-1 (majoration de COS pour les constructions à haute performance énergétique).
Il est également exclu en zone de risque des plans d’exposition au bruit (PEB) et des plans de prévention des risques naturels (PPRN).

Notons enfin que cette disposition vise tous les types de logements sans distinction.

- Dépassement des règles d’urbanisme en vue de la réalisation de logements sociaux (article L.127-1 du code de l’urbanisme) ¹⁰

Le nouveau dispositif prévu à l’article L.127-1 du code de l’urbanisme vient simplifier les règles de majoration des règles d’urbanisme en matière de logements sociaux en fusionnant le dispositif de l’article L.127-1 (majoration de 20 % du COS) et le dispositif issu de la loi ENL ¹¹ (majoration de COS de 50 %).

Le nouveau mécanisme mis en place est le suivant : le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI compétent en matière de PLU peut sur délibération motivée et sous réserve de ne pas porter atteinte à l’économie générale du POS ou du PADD en cas de PLU, délimiter des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements sociaux bénéficie d’une majoration du volume constructible , tel qu’il résulte du COS ou des règles relatives au gabarit, à la hauteur ou à l’emprise au sol.
Le dispositif comporte plusieurs limites :
- la majoration permise est fixée par la délibération et ne peut excéder 50 % ;
- pour chaque opération, la majoration ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total de logements de l’opération : ainsi, par exemple, si le nombre de logements sociaux représente 20 % de l’opération alors que la délibération autorise un dépassement de 30 %, la majoration retenue ne sera que de 20 % ;
- les dispositions de l’article L.127-1 et L.128-1 (dépassement de COS pour respect des critères de performance énergétique) sont cumulables à condition de ne pas entraîner une majoration du COS ou un dépassement des limites résultant des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol supérieur à 50 %.

On notera que le projet de délibération qui institue lesdits secteurs est porté à la connaissance du public en vue de lui permettre de formuler des observations pendant un délai d’un mois préalablement à la convocation de l’assemblée délibérante. Enfin, les délibérations déjà prises sur le fondement de l’ancien article L.127-1 du code de l’urbanisme demeurent applicables.

- Dérogations particulières permettant l’accessibilité des personnes handicapées ¹²

L’article L.123-5 du code de l’urbanisme est complété en vue de permettre à l’autorité qui délivre le permis de construire d’accorder des dérogations à une ou plusieurs règles du PLU pour autoriser des travaux nécessaires à l’accessibilité des personnes handicapées à un logement existant.
Un décret d’application doit intervenir pour définir les conditions dans lesquelles ces dérogations peuvent être accordées.

Modifications affectant les droits de préemption et de priorité

En matière de droit de préemption urbain et de droit de priorité, on note trois modifications, l’une concernant la création d’une procédure de préemption en substitution de la Commune au profit du Préfet, les deux autres concernant l’extension du champ d’application du droit de préemption d’une part et du droit de priorité d’autre part.

- Compétence du Préfet pour exercer le droit de préemption urbain en cas de carence de la Commune dans l’obligation de réaliser des logements sociaux

L’article 39 de la loi institue un mécanisme de substitution au profit du Préfet ¹³ dans l’exercice du droit de préemption en cas de non respect par la Commune de ses obligations en matière de réalisation de logements sociaux ¹⁴ . L’exercice du droit de préemption par le Préfet en lieu et place de la Commune doit cependant porter « sur un terrain, bâti ou non bâti, affecté au logement ou destiné à être affecté à une opération ayant fait l’objet de la convention prévue à l’article L.302-9-1 [du CCH] ¹⁵ » et être motivé par la réalisation d’opérations d’aménagement ou de construction permettant l’accomplissement des objectifs du PLH ou l’atteinte des objectifs de 20 % de logements sociaux dans la Commune.

Ce droit peut être délégué par le Préfet à un établissement public foncier, à une société d’économie mixte ou à des organismes d’habitation à loyer modéré.

Notons qu’en outre, en application de l’article L.211-1 modifié du code de l’urbanisme, le Préfet dispose de la faculté d’instituer ou de rétablir le droit de préemption en vue de la mise en œuvre de l’arrêté de carence ci-avant évoqué.

- Droit de préemption urbain sur la majorité des parts de SCI ¹⁶

La loi ENL du 13 juillet 2006 avait étendu le champ d’application du droit de préemption urbain renforcé à la cession de la totalité des parts d’une SCI « lorsque le patrimoine de cette société est constituée par une unité foncière, bâtie ou non, dont la cession serait soumise au droit de préemption ».
La loi étend et restreint tout à la fois l’application du droit de préemption aux cessions de parts de SCI.
Elle l’étend en ce qu’elle applique désormais le champ d’application du droit de préemption à la cession de la simple majorité des parts d’une SCI, avec toutes les difficultés pratiques que cela peut comporter. Il apparaît en effet étrange qu’une commune puisse être actionnaire, même majoritaire, d’une société dont le seul objet est la détention d’un immeuble.

Mais sans doute en raison de ces difficultés, le législateur choisit d’exclure l’application du droit de préemption, lorsque la SCI est constituée « exclusivement entre parents et alliés jusqu’au 4ème degré ».

- Extension du champ d’application du droit de priorité ¹⁷

La loi étend le champ d’application du droit de priorité aux biens détenus par certains établissements publics de santé parmi lesquels figurent l’AP-HP, les Hospices civils de Lyon et l’Assistance publique de Marseille.

Aménagement urbain

- OIN et déclaration de projet en matière de réalisation de logement ¹⁸

La loi ENL du 13 juillet 2006 a posé le principe selon lequel la réalisation de logements sur des biens immeubles appartenant à l’Etat ou à ses établissements publics ou cédés par eux présente un caractère d’intérêt national lorsqu’elle contribue à l’atteinte des objectifs fixés par le législateur en matière de création de logements.
A ce titre, il est prévu que des décrets peuvent intervenir jusqu’au 1er janvier 2010 pour délimiter des périmètres sur lesquels de telles opérations auront les mêmes effets qu’une OIN.

La présente loi étend le champ d’application de cette disposition sur deux aspects :
- Dune part, elle étend le dispositif aux biens immeubles appartenant à des sociétés dont l’Etat détient la majorité du capital, et non plus seulement aux biens de l’Etat et de ses établissements publics.
- D’autre part, elle reconnaît la possibilité pour l’Etat d’inclure dans ledit périmètre « des immeubles appartenant à d’autres personnes publiques ou privées lorsque ceux-ci sont indispensables à la réalisation de l’opération ».

- Facilitation de la création de sociétés publiques locales d’aménagement ¹⁹

La société publique locale d’aménagement (SPLA) est une nouvelle forme de société, créée à titre expérimental pour une durée de 5 ans, dont la caractéristique principale est de ne comporter que des actionnaires publics.
Prenant la forme d’une société anonyme, la SPLA devait ainsi comporter au minimum 7 actionnaires, nombre difficile à atteindre pour certaines collectivités. C’est la raison pour laquelle un amendement parlementaire a proposé de réduire à 2 le nombre minimum d’actionnaires pour créer une SPLA.

Notons que la SPLA a été créée en vue de pouvoir bénéficier du statut « in house » qui permet à une collectivité d’attribuer directement sans procédure préalable de publicité et mise en concurrence des contrats à des entités sur lesquelles elle exerce un contrôle analogue à ses propres services ²⁰ . La diminution du nombre d’actionnaires minimum semble favoriser la possibilité pour la SPLA de bénéficier de ce statut.

- Création d’un nouveau mécanisme de financement des équipements publics : la convention de projet urbain partenarial ²¹

La loi institue en vue de relancer l’urbanisme opérationnel privé, un nouveau mécanisme de financement des équipements publics, inspiré du mécanisme existant en ZAC, et qui viendrait s’ajouter aux dispositifs existants.

Ce nouveau mécanisme dénommé « projet urbain partenarial » est un outil contractuel de financement des équipements publics qui n’est applicable que dans les zones urbaines ou à urbaniser délimitées par les PLU ou les documents d’urbanisme en tenant lieu.

La commune, l’EPCI compétent en matière de PLU ou l’Etat dans le périmètre des OIN, peuvent signer une convention avec les propriétaires, les aménageurs ou les constructeurs, fixant le programme des équipements à réaliser pour répondre aux besoins de l'opération et les conditions de leur prise en charge sous une réserve : seuls les équipements nécessaires à la satisfaction des besoins des usagers des futures constructions de l'opération peuvent être mis à la charge de l'aménageur ou du constructeur.

Par ailleurs, la loi prévoit que l'aménageur ou le constructeur peuvent s'acquitter de cette participation sous forme de contribution financière ou d'apports de terrain bâti ou non bâti. En revanche, ils ne peuvent le faire sous forme de travaux, le droit européen imposant, dans ce cas, une mise en concurrence.

La convention de projet urbain partenarial prévoira la liste des équipements publics à réaliser, les montants de prise en charge par les constructeurs, les modalités de cette participation et les délais de paiement.

L’idée de ce texte est de mettre à la charge du lotisseur ou constructeur tout ou partie du coût des équipements d’infrastructure mais aussi de superstructure, induits par leur opération. Initialement conçu comme une nouvelle procédure opérationnelle, le législateur n’a finalement retenu que le volet financier du projet urbain partenarial.

Dispositions diverses

Enfin, on relèvera diverses dispositions modifiant le code de l’urbanisme :
- Renforcement de la décentralisation des compétences ²²

Désormais, l’Etat n’a plus de compétence de principe pour délivrer les autorisations d’urbanisme portant sur les projets réalisés par les régions, départements et l’assemblée territoriale de Corse.

- Extension des exceptions au principe de constructibilité limitée ²³

En dehors des parties actuellement urbanisées d’une commune non dotée d’un PLU ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, il est dorénavant possible de construire des bâtiments nouveaux à usage d’habitation « à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole ». La loi conditionne cependant cette nouvelle possibilité d’ouverture à l’urbanisation au « respect des traditions architecturales locales ».

La loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures

La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures a été publiée au Journal Officiel le 13 mai 2009.
Cette loi traite de nombreuses branches du droit, articulées autour de plusieurs thèmes :
- Mesures de simplification en faveur des citoyens et usagers de l’administration ;
- Mesures de simplification en faveur des entreprises et des professionnels ;
- Mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics ;
- Dispositions de clarification du droit en matière pénale ;
- Ratification d’ordonnances.

Nous aborderons ici les principaux apports de cette loi en matière d’urbanisme.

- Modification du droit à la reconstruction à l’identique (article L. 111-3 du code l’urbanisme)

La loi du 12 mai 2009 modifie l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme relatif à la reconstruction à l’identique ²⁴ .
Le principe du droit de reconstruire à l’identique un bâtiment régulièrement édifié, nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire – sauf si la carte communale ou le document d’urbanisme applicable en dispose autrement – n’a pas été modifié.
En revanche, le champ d’application de cette disposition a été élargi dans son contenu et encadré dans la durée.
En effet, d’une part, le principe de reconstruction à l’identique est élargi à tout bâtiment détruit ou démoli, sans qu’il soit besoin de justifier de la survenance d’un sinistre.
Cet élargissement est ainsi justifié par les auteurs de l’amendement sénatorial ayant introduit cette disposition : « Certains biens ne sont techniquement pas réhabilitables en raison de leur état de vétusté, d’autres le sont mais leurs propriétaires peuvent souhaiter une rénovation profonde, par exemple pour construire un bâtiment énergiquement très performant ²⁵ ».
D’autre part, cette possibilité est désormais encadrée dans le temps : la reconstruction à l’identique ne pouvant se faire que dans un délai de 10 ans à compter de la destruction ou de la démolition du bâtiment. Cette restriction, en fonction de la date de démolition, « vise à éviter les demandes de reconstruction abusives, concernant notamment des bâtiments détruits depuis plusieurs années, pour ne pas perturber l’urbanisme communal ²⁶ ».

- Procédure de modification simplifiée des directives territoriales d’aménagement

En ajoutant un alinéa à l’article L. 111-1-1 du code de l’urbanisme, la loi de simplification du droit introduit un mécanisme de modification simplifiée des directives territoriales d’aménagement dès lors qu’il n’est pas porté atteinte à leur économie générale ²⁷ .

- Modifications en matière d’urbanisme commercial

En matière d’urbanisme commercial, la loi vient clarifier le régime des extensions des ensembles commerciaux en réécrivant l’article L. 752-1 I. 5° du code de commerce : il est désormais clairement énoncé que l’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 m², ou devant le dépasser par la réalisation du projet est soumise à autorisation ²⁸ .

Par ailleurs, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie avait introduit à l’article L. 752-4 du code de commerce, la faculté, pour les maires des communes de moins de 20 000 habitants, de saisir la CDAC pour avis, lors d’une demande de permis de construire portant sur la création ou l’extension d’une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 m². Notons que désormais, sur le territoire d’un SCOT, cette faculté est également ouverte aux syndicats mixtes.

En application de l’article 38 de la Constitution, la loi du 12 mai 2009 a habilité le gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance notamment dans les domaines suivants :
- Le gouvernement est autorisé à opérer une refonte du CGCT par voie d’ordonnance, afin de « remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codifications, adapter les renvois à des textes codifiés ou non aux évolutions législatives et réglementaires et abroger les dispositions devenues obsolètes ou sans objet » (article 87 de la loi).
- En matière de voirie routière et de fonction publique territoriale, le gouvernement est autorisé à modifier par ordonnance la liste des actes soumis au contrôle de légalité (article 120 de la loi).

D’autre part, l’article 138 de la loi a ratifié un certain nombre d’ordonnances au nombre desquelles figurent :
- L’ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales ;
- L’ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques.

Malicia Donniou
Ségolène de La Rivière
Groupe Immobilier Droit Public