N°2 - Juin 2008 - 13^eme Année

LE DOSSIER
LE PLU DE PARIS : MODE D'EMPLOI

I. PRESENTATION GENERALE DU PLU DE PARIS

Le Plan Local d’Urbanisme (PLU) a été approuvé par délibération du Conseil de Paris des 12 et 13 juin 2006. Il est entré en vigueur le 1er septembre 2006.

Le 23 janvier 2007, le Préfet de la Région Ile de France a déféré, devant le Tribunal administratif de Paris, les dispositions du PLU concernant notamment les protections patrimoniales et le dispositif de sauvegarde des rez-de-chaussée commerciaux et artisanaux (article UG.2.2 a, b et e) ainsi que les dispositions des articles UV.6, UV.7, N .6 et N.7 relatives à l’implantation des constructions par rapport aux voies dans la zone urbaine verte et la zone naturelle et forestière.

Le Tribunal administratif de Paris a annulé par un jugement du 2 août 2007 certaines dispositions du PLU. Ces mesures concernent principalement les mesures de protection des rez-de-chaussée commerciaux et artisanaux. Les dispositions générales suivantes ont été annulées :

- le § a de l’article UG.2.2 du règlement : conditions relatives à la transformation en habitation de locaux existants en rez-de-chaussée sur rue (règlement tome 1, p. 32). Le tribunal a considéré qu’aucune disposition législative ou réglementaire n’avait pu « légalement fonder l’édiction par le règlement d’un PLU d’une prescription qui régit l’agencement intérieur et les conditions d’entretien des bâtiments d’habitation et non leur implantation, leur emprise au sol, leur hauteur ou leur aspect extérieur, alors surtout que l’objectif de cette prescription est en réalité à dissuader la transformation des locaux de commerce et d’artisanat concernés en locaux à usage d’habitation ».

- le § b de l’article UG.2.2 du règlement : conditions relatives à la protection du commerce et de l'artisanat (règlement tome 1, p. 32 et 33).

- le § e de l’article UG.2.2 du règlement : conditions relatives aux sites de protection de l’artisanat et de l’industrie (règlement tome 1, p. 33).

En ce qui concerne ces deux dispositions, le tribunal a estimé « que la circonstance que le décret d’application prévu par l’article L. 214-3 du Code de l’urbanisme n’avait toujours pas été publié à la date de la délibération attaquée n’autorisait pas la Ville de Paris à créer un dispositif de protection du commerce et de l’artisanat différent, ne reposant sur aucune base légale et portant atteinte au droit de propriété ».

Par voie de conséquence, les dispositions suivantes de l’atlas général sont sans effet :

- linéaires de protection de l’artisanat et du commerce figurant sur les 4 plans C au 1/12 500,
- terrains appartenant au secteur de protection de l’artisanat et de l’industrie, repérés par le symbole
« clé à molette » sur les plans au 1/2 000.

- le 3e alinéa de l'article UG.14 du règlement : concernant la production de justificatifs pour l’instruction du permis de construire (règlement tome 1, p. 72). Ces documents n’étant pas au nombre de ceux limitativement énumérés à l’article R. 421-2 du Code de l’urbanisme, le tribunal a considéré que l’administration n’était pas autorisée à imposer la production de telles pièces.

- les protections du patrimoine architectural portant sur des éléments intérieurs aux bâtiments, repérées sur les plans au 1/2 000 de l’atlas général et dans l’annexe VI du tome 2 du règlement : les autres protections patrimoniales demeurent valides. Le tribunal a considéré que « les dispositions du 7° de l’article L. 123-1 du Code de l’urbanisme n’autorisaient pas les auteurs du PLU à inclure dans la protection de certains bâtiments à classer comme élément protégé des caractéristiques intérieures de ces bâtiment ».

En revanche, le juge a considéré comme légales les dispositions des articles UV.6, UV.7, N .6 et N.7, relatives à l’implantation des constructions par rapport aux voies dans la zone urbaine verte et la zone naturelle et forestière.

La Ville de Paris a fait appel du jugement du Tribunal administratif de Paris pour que soit réexaminé par la Cour d’appel la question des protections des rez-de-chaussée commerciaux et artisanaux. Elle considère, d’une part, que le code de l’urbanisme autorise les collectivités locales à régler la destination des sols et, d’autre part, que la mesure envisagée ne porte pas atteinte au droit de propriété.

Le PLU a par ailleurs fait l’objet de quatre modifications. Chacune de ses modifications dispose de son propre rapport de présentation, qui s'ajoute au rapport de présentation général du PLU. Les modifications concernent les secteurs suivants :
- Modification du 13 novembre 2007 sur Clichy-Batignolles - 17ème arrondissement
- Modification des 17 et 18 décembre 2007 sur Macdonald – Eole – Evangile - 19ème arrondissement
- Modification des 17 et 18 décembre 2007 au 24, 24 A, rue des Fossés Saint-Jacques et 14, rue Pierre et Marie Curie - 5ème arrondissement
- Modification des 17 et 18 décembre 2007 au 22, rue Basfroi et 14 à 20, impasse Truillot - 11ème arrondissement
Les annexes du PLU ont par ailleurs été mises à jour le 24 septembre 2007.

CHAMP GEOGRAPHIQUE

Le PLU de Paris couvre la totalité du territoire parisien à l’exception des secteurs sauvegardés (Marais et 7e arrondissement) et du Sénat (l’article 76 de la loi « Urbanisme et Habitat » a exclu la gestion du patrimoine constitué par le Jardin du Luxembourg du champ d’application du PLU).

ZONAGE

Dans un souci de simplification, le territoire parisien est découpé en quatre zones, trois zones urbaines et une zone naturelle :
1. la zone Naturelle et forestière (N) couvre les Bois de Boulogne et de Vincennes et leur assure une protection forte ;
2. la zone Urbaine Verte (UV) regroupant des espaces où la densité bâtie est faible a pour objectif de préserver la fonction écologique, récréative et sportive de ces espaces ;
3. la zone des Grands Services Urbains (GSU) qui rassemble les équipements et services nécessaires au fonctionnement de la ville et qui nécessitent des aménagements spécifiques, cette nouvelle zone regroupe des emprises municipales ou dépendant de la SNCF, de RFF, du Port autonome de Paris ou de l’AP-HP.
4. la zone Urbaine Générale (UG), couvrant la plus grande partie du territoire parisien, a vocation à accueillir l’ensemble des destinations et comprend deux secteurs principaux : le secteur de protection de l’habitation (centre-ouest) et le secteur d’incitation à la mixité habitat-emploi qui inclut un sous-secteur d’incitation à l’emploi (à l’est). Les règles d’urbanisme ont été conçues pour permettre une mise en œuvre de la mixité des fonctions urbaines au niveau de chaque terrain.

CONTENU

Le PLU comprend un rapport de présentation incluant un diagnostic, un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) comprenant des orientations d’aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager et un règlement accompagné de documents graphiques ainsi que des annexes :

Le rapport de présentation comporte un diagnostic précisant les besoins au regard des prévisions économiques et démographiques, une étude d’environnement tenant lieu d’étude d’impact, l’explication des choix retenus, les motifs et la justification des limitations apportées. Il doit justifier de la compatibilité du PLU avec les diverses normes supra-communales. Le rapport de présentation n’entraine pas en lui-même des effets juridiques, les servitudes ne pouvant être édictées que par le règlement.

Le PADD est l’une des pièces constitutives du dossier de PLU. Il expose le projet d’urbanisme de la commune et définit les orientations d'urbanisme et d'aménagement retenues pour l'ensemble de la commune. Il n’est pas directement opposable aux autorisations de construire contrairement au règlement et aux orientations d’aménagement, mais le règlement et les orientations lorsqu’elles existent, doivent être en cohérence avec ses dispositions.

Les orientations d’aménagement peuvent prévoir les opérations d’aménagement à mettre en œuvre, « notamment pour mettre en valeur l’environnement, les paysages, les entrées des villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ». A la différence des orientations générales figurant dans le PADD, les orientations d’aménagement par quartier ou secteur sont opposables aux tiers. Tout projet de construction ou d’aménagement doit être compatible avec les orientations relatives au quartier ou secteur où se situe ce projet. Cette compatibilité s’apprécie lors de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme.
Les orientations d’aménagement du PLU de Paris se présentent sous la forme de schémas d’aménagement composés d’un texte explicatif et d’un document graphique cartographié qui fournissent les informations relatives à la compréhension du projet d’aménagement. Elles concernent 22 territoires dans lesquels des opérations d'aménagement sont déjà engagées ou en cours d'étude. Parmi ces territoires figurent notamment le quartier des Halles (1er), l'hôpital Saint-Lazare (10ème), le site des Olympiades (13ème), Paris Rive Gauche (13ème), le secteur Beaugrenelle Front de Seine (15ème), le secteur Clichy Batignolles (17ème) et Paris Nord Est (18 et 19ème).

Le règlement comprend des documents graphiques et des documents écrits. Elément essentiel du dossier, il délimite les différentes zones du plan et fixe en cohérence avec le PADD, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols. À chaque zone du PLU correspond un chapitre du règlement comprenant 14 articles.

En outre, en application des articles L. 123-1 et L. 123-2 dudit code, le règlement du PLU de Paris a établi des contraintes particulières dans des secteurs délimités. Elles sont relatées aux annexes II, III, IV, V du règlement. La principale conséquence de l’établissement de ces outils est la possibilité pour les propriétaires des terrains concernés d’exercer le droit de délaissement relevant des articles L. 123-17 et L. 230-1 du Code de l'urbanisme auprès de la direction de la Ville chargée de l'urbanisme.
L’annexe II du règlement fixe des périmètres devant faire l’objet d’un projet d’aménagement global. Dans ces périmètres, il est interdit pendant une durée de 5 ans à compter de la date d’élaboration du PLU, de réaliser des construction ou installations d’une SHOB supérieure à un seuil indiqué.
L’annexe III du règlement fixe la liste des emplacements réservés aux voies, ouvrages publics, installations d’intérêt général et espaces verts dans lesquels il est interdit de construire. Les emplacements réservés sont déduits de la superficie prise en compte pour le calcul des possibilités de construction. Toutefois, le propriétaire d'un terrain dont une partie est comprise dans un de ces emplacements et qui accepte de céder gratuitement cette partie à la collectivité bénéficiaire de la réserve peut être autorisé à reporter sur la partie restante de son terrain un droit de construire correspondant à tout ou partie du COS affectant la superficie du terrain qu'il cède gratuitement à la collectivité.
L’annexe IV du règlement fixe la liste des périmètres de localisation d'équipements, voies, ouvrages, espaces verts publics ou installations d'intérêt général. Le PLU a inscrit sur un certain nombre de terrains des servitudes localisant principalement des équipements (culturel, social ou sportif) à créer ou à modifier.
L’annexe V du règlement fixe la liste des emplacements réservés en vue de la réalisation de logements et de logements locatifs sociaux inscrits au bénéfice de la Ville de Paris. L’article UG.2.3 du règlement définit les règles applicables à chacune des réserves LS 25%, L 50%, LS 50%, L 100% et LS 100%.
Le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour tous projets de construction ou d’aménagement.

Les annexes du PLU ont un caractère informatif permettant la connaissance de l’ensemble des contraintes administratives et servitudes applicables sur le territoire couvert par le PLU.

L’ensemble du PLU est disponible sur le site internet de la ville de Paris (www.paris.fr) et dès lors que l’adresse de l’opération envisagée est connue, il est possible de consulter la réglementation applicable à la parcelle concernée. La note de renseignements d’urbanisme est également disponible sur internet.

II. LES DISPOSITIONS SPECIFIQUES DU PLU

COEFFICIENTS D’OCCUPATIONS DES SOLS (COS) ET DESTINATIONS

Dans la zone UG, le COS est conservé, à l'exception des secteurs d'aménagement et des secteurs des maisons et villas (secteurs sans COS). Le COS de droit est fixé à 3. En revanche, les trois autres zones du PLU ne disposent pas de COS.

Le mécanisme du COS de fait, c'est-à-dire la possibilité d'aménager ou de reconstruire des bâtiments dans la limite des surfaces existantes est maintenu. Ainsi, lorsque la densité des constructions existantes dépasse le COS, il est possible d’aménager ou de reconstruire des bâtiments dans la limite des surfaces existantes sous réserve du respect des autres dispositions du règlement, de reconstruire un bâtiment dans la limite de la surface existante. Ce dispositif permet le renouvellement ou la modernisation des immeubles.

Le rééquilibrage et la diversité des fonctions sont assurés par un dispositif qui distingue principalement deux secteurs :
« un secteur de protection de l’habitation » où cette destination est privilégiée.
Dans ce secteur, le COS de droit est de 3 mais la SHON des destinations liées à l’emploi (bureau, commerce, artisanat, industrie, entrepôt) ne doit pas excéder un COS de 1.
En ce qui concerne le COS de fait, la proportion dans la SHON totale de la SHON globalement destinée à l’habitation et aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif (CINASPIC) ne doit pas être inférieure à la proportion initiale.
« un secteur d’incitation à la mixité habitat/emploi » qui exprime la volonté d’établir un plus juste équilibre de la répartition de l’emploi parisien et de résorber les inégalités territoriales.
Dans ce secteur, le COS de droit est de 3 et il est identique pour l’habitat et l’emploi.
En ce qui concerne le COS de fait, la part des surfaces d'habitation préexistantes devra être maintenue en cas de réhabilitation ou de reconstruction sauf dans le sous-secteur du secteur d'incitation à la mixité habitat-emploi où, sous certaines conditions, la proportion d'habitation peut être diminuée en faveur des autres destinations dans ce sous-secteur.
De la même manière, la proportion dans la SHON totale de la SHON destinée aux CINASPIC ne doit pas être inférieure à la proportion initiale.

CONTROLE DE LA DENSITE

Il convient de noter également que le PLU de Paris prévoit à l’article UG.14.3 « Règles générales de densité et d’équilibre entre destinations » que si l’opération concerne un terrain issu d’une parcelle détachée depuis moins de 10 ans d’un terrain dont les droits à construire ont déjà été utilisés, la SHON ne pourra excéder les droits à construire déjà « consommés » et le vendeur devra fournir à l’acheteur un certificat attestant la SHON des bâtiments existants sur la parcelle concernée. Il convient de noter que l’article L. 123-1-1 du Code de l’urbanisme précise que « l’acte de vente atteste de l’accomplissement de cette formalité ».

DEPASSEMENT DE COS

Le Conseil de Paris a, parallèlement au vote du PLU lors de sa séance du 12 juin 2006, approuvé l’application des dispositions de l’article L. 127-1 du Code de l’urbanisme pour favoriser l’accélération de la construction de logements sociaux. Cette délibération autorise le dépassement de COS dans une limite de 20%, à condition d’affecter les surfaces ainsi créées au logement locatif social.

En outre, le Conseil de Paris, dans ses séances des 1er et 2 octobre 2007, est venu préciser les modalités d’application du mécanisme édictées à l’article L. 128-1 du Code de l’urbanisme et a proposé de rendre possible à Paris le dépassement de COS, dans la limite maximale de 20%, pour les bâtiments nouveaux destinés majoritairement à l’habitation et les extensions de bâtiments d’habitation qui remplissent des critères de performance énergétiques ou comportent des équipements de productions d’énergie renouvelables.

LOGEMENT SOCIAL

Le PLU contient plusieurs dispositions novatrices en matière de logement social. Les quatre outils spécifiques qui protègent le logement social sur le territoire parisien sont les suivants :

- Certaines orientations d’aménagement prévoient l’obligation de créer des logements sociaux en fonction de quantum.

- La règle des 25% : Le document graphique du PLU délimite un « secteur de déficit en logement social » dans lequel s'appliquent les dispositions de l'article UG.2.3. Ces dispositions énoncent que tout projet entrant dans le champ d’application du permis de construire comportant des surfaces d’habitation doit prévoir d’affecter au logement social locatif au moins 25% de la SHON destinée à l’habitation. Cette obligation concerne aussi bien les projets de construction neuve, de restructuration lourde ou de changement de destination, que ces opérations relèvent du permis de construire ou de la déclaration préalable. Toutefois, ces dispositions ne sont pas applicables si la SHON d’habitation est inférieure à 800 m².

- Les emplacements réservés en vue de la réalisation de logement ou de logement locatif social : Ils sont au nombre de 107. Ces emplacements (énoncés à l’annexe V du règlement du PLU) sont réservés en vue de la réalisation de logements et de logements locatifs sociaux qui se répartissent en plusieurs catégories. Le mécanisme appliqué est d’imposer un pourcentage d’habitation à la SHON, une fois déduite les surfaces en RDC, en sous-sol ou comportant des CINASPIC. C’est donc l’ensemble des surfaces en étages à l’exception des CINASPIC qui sert de base de calcul de l’obligation réglementaire ; le système est différent de celui de la règle des 25% où l’obligation ne concerne que les surfaces d’habitation.

- Le dépassement de COS pour créer du logement social : En application de l’article L. 127-1 du Code de l’urbanisme, le Conseil de Paris a adopté une délibération autorisant le dépassement de COS dans une limite de 20%, à condition d’affecter les surfaces ainsi créées au logement locatif social. Cette disposition ne s’applique que dans les secteurs où un COS existe, c'est-à-dire seulement en zone urbaine générale et sous réserve du respect des autres règles du PLU.

PROTECTION DU PATRIMOINE HISTORIQUE ET ARCHITECTURAL

Le PLU recense, comme par le passé, la liste des monuments historiques inscrits et classés. Le PLU protège en outre, en application de l'article L. 123-1 7° du Code de l'urbanisme, des immeubles (parcelles, bâtiments ou parties de bâtiments, éléments particuliers) qui possèdent une qualité architecturale remarquable, ou constituent un témoignage de la formation et de l'histoire de la ville ou d'un quartier, ou assurent par leur volumétrie un repère particulier dans le paysage urbain. La liste de ces immeubles figure dans l'annexe VI du présent règlement.

STATIONNEMENT

En matière de stationnement, le PLU exige la réalisation d’aires de stationnement mais ces nouvelles obligations sont allégées par rapport à l’ancien POS. En effet, seule la destination habitation est concernée par ces mesures. L’article UG 12 prévoit l’obligation de créer une place de stationnement pour 100 m² de logement dans les programmes supérieurs à 1000 m². Ainsi, pour les autres destinations, il n’y a pas d’obligation.

ESPACES VERTS ET ESPACES LIBRES

En matière d’espaces libres et de qualité d’espaces verts, le PLU est plus exigeant que le POS. Les règles obligeant à réaliser des espaces libres dans le cadre de constructions nouvelles sont améliorées pour inciter, dans une perspective de développement durable, à la qualité de ces espaces et privilégier les aménagements paysagers en pleine terre afin de lutter contre la tendance à l’imperméabilisation des sols.

Les espaces libres (correspondant à 50 % du terrain hors bande d'une profondeur de 15 mètres par rapport à la rue) devront être, pour au moins 40 %, en pleine terre. A ce minimum, s’ajoutera un taux supplémentaire variable (20 à 30 % des espaces libres) en fonction des déficits en espaces verts constatés dans le secteur. L’obligation résultant de ce dernier taux pourra être remplie sous la forme de surfaces de terre sur dalle ou de surfaces de végétalisation de murs et de terrasses auxquelles seront appliqués des coefficients distincts (dits coefficients de biotope) permettant de prendre en compte leur moindre qualité « environnementale ».

Les protections d’espaces verts existants et des espaces libres sont renforcées grâce à la création d’outils nouveaux qui seront appliqués localement à la parcelle :
- Création d’espaces verts protégés (EVP) (substitution au profit des anciens espaces verts intérieurs protégés - EVIP). Il s’agit d’ensemble paysager existant sur un ou plusieurs terrains, que le PLU protège pour son rôle dans le maintien des équilibres écologiques, sa qualité végétale ou arboricole. Ils sont répertoriés dans l'annexe V du règlement, avec l'indication de leurs superficies réglementaires.
- Création d’une protection spécifique des espaces libres protégés (ELP) sans que ceux-ci soient nécessairement végétalisés. Ce sont des espaces généralement à dominante minérale, ne comportant pas de construction en élévation et constituant, sur un ou plusieurs terrains, une unité paysagère protégée, pour sa fonction dans le paysage urbain et le cadre de vie des habitants, sa qualité esthétique ou de témoignage historique et, le cas échéant, son rôle dans le maintien des équilibres écologiques. Ils sont délimités sur les documents graphiques du règlement.
- L’espace libre à végétaliser (ELV) permet de délimiter des espaces libres à requalifier. Ce sont des emprises à dominante minérale ou déjà végétalisées, situées en bordure de voie ou à l'intérieur des terrains, protégées pour préserver ou améliorer la qualité du paysage urbain. Ils sont délimités sur les documents graphiques du règlement.
- L’espace à libérer (EAL) permet d’imposer, à l’occasion de projets sur les terrains concernés, la démolition de bâtiments existants en vue de libérer un espace présentant un intérêt urbain. L’espace ainsi libéré devra recevoir un traitement approprié à son environnement (végétal ou minéral). L’objectif est d’améliorer le paysage urbain local. Ils sont également délimités sur les documents graphiques du règlement.

Carole LVOVSCHI
Groupe Droit Public Immobilier