N°1 - Mars 2007 - 12^eme Année

LE DOSSIER
LA REFORME DES AUTORISATIONS D'URBANISME

I - La simplification des différentes autorisations d’urbanisme : quel contenu ?

A - L’objectif de simplification a été atteint par le regroupement des autorisations d’urbanisme et une définition précise de leurs champs d’application respectifs

Il s’agit là de l’un des points majeurs de la réforme puisqu’elle réalise une réduction significative du nombre d’autorisations. Pour en apprécier sa portée, rappelons que le code de l’urbanisme comportait, jusqu’à la publication de l’ordonnance du 8 décembre 2005, onze régimes d’autorisations et cinq régimes de déclarations.

La simplification a été notablement opérée par le regroupement de certaines de ces autorisations en trois catégories : les permis de construire, d’aménager et de démolir et un régime de déclaration préalable. Subsistent quelques autorisations spéciales, d’usage limité, telles que l’autorisation d’aménager des remontées mécaniques ou un domaine skiable.

Le principal apport du décret, dans ce domaine, réside dans la définition du contenu précise du champ d’application de chacune des autorisations. En effet, alors que le texte actuel pose un principe et renvoie à une liste de travaux de valeur indicative - notamment pour ce qui concerne le champ du permis de construire – le nouveau décret établit des listes exhaustives permettant de déterminer les obligations qui pèseront sur le pétitionnaire pour la réalisation de son projet.

1 - Le permis de construire

La réforme met fin aux incertitudes qui concernent le champ d’application du permis de construire et notamment son articulation avec la déclaration préalable. Le texte restructure le champ d’application du permis à partir d’une dichotomie classique entre constructions nouvelles et constructions existantes.

Les constructions nouvelles

Pour les constructions nouvelles, le principe posé à l’article L 421-1 est celui de la soumission à permis de construire. Le décret établit une liste exhaustive des constructions neuves qui ne sont soumises à aucune formalité préalable et celles qui sont soumises à déclarations préalables.
Si le projet ne se rattache à aucun des ouvrages figurant sur ces lites, il est soumis à permis de construire.

Ce qu’il faut retenir : sont soumises à permis de construire, les constructions qui créent plus de 20m² de surface hors œuvre brute ( SHOB)

Les constructions existantes

Pour les autres travaux réalisés sur des constructions existantes (soit dès lors que l’on touche à la structure du bâtiment) et pour les aménagements, le mécanisme est inverse. Ils sont en principe dispensés de formalités et le décret fixe une liste exhaustive de ceux pour lesquels une déclaration préalable ou un permis est exigé (c’est ce qu’indique l’article R 421-13 pour les constructions existantes et R421-18 pour les aménagements.)

2 - Le «  nouveau » permis d’aménager

C’est là encore une mesure de simplification résolument novatrice car le nouveau permis d’aménager fusionne le régime des autorisations de lotir, le remembrement, les autorisations d’installations divers et autorisations de camping.

S’agissant du lotissement, l’ordonnance du 8 décembre 2005 lui a désormais donné une définition légale car, contrairement au texte actuellement en vigueur, le lotissement ne figure plus dans la partie réglementaire du code consacrée à l’aménagement mais dans la partie législative consacrée « aux régimes applicables aux constructions, aménagement et démolition ».

Si la nouvelle définition du lotissement diffère assez peu de la précédente – l’opération de division foncière demeure le principal critère du lotissement- il faut cependant relever que la division peut désormais porter sur une ou plusieurs unités foncières.

S’agissant du champ d’application du lotissement, le décret dresse une liste de ce qui n’en constitue pas et une liste des terrains exclus de la computation du nombre de terrains issus de la division d’une propriété foncière.

Le code distingue désormais deux modalités d’autorisations : le permis d’aménager et la déclaration préalable.

L’article R 442-1 précise le champ respectif du permis d’aménager un lotissement et de la déclaration préalable que l’on peut résumer de la façon suivante :

- Sont soumis à permis d’aménager les lotissements de plus de deux lots, lorsqu’ils prévoient des voies et espaces publics ou collectifs ou lorsqu’ils sont situés dans un secteur sauvegardé ou un site classé

- Sont soumis à déclaration préalable les lotissements qui ne créent pas voies ou d’espaces publics, quel que soit le nombre de lots.

3 - La déclaration préalable, un champ d’application enrichi

La déclaration préalable constitue toujours une mesure de contrôle a priori de l’utilisation des sols pour les divisions foncières et les clôtures. Toutefois, son champ d’application se trouve étendu dans un domaine particulier, à savoir celui des travaux sur des constructions existantes.

Ce qu’il faut retenir : outre les ravalements ou les travaux modifiant l’aspect extérieur, il comprend désormais les changements de destinations, les travaux transformant plus de 10 m² de SHOB en SHON.

La déclaration préalable constitue désormais une alternative au permis de construire et au permis d’aménager en fonction de la nature du projet , de ses dimensions et de sa localisation.

Ce qu’il faut retenir : sont soumises à déclarations préalables, les constructions qui créent entre 2 et 20 m² de SHOB et les constructions de moins de 2 m² qui ont une hauteur de plus de 12 mètres.

4 - Le permis de démolir

Rappelons que le permis de démolir avait été mis en place afin de contrôler la bonne application de la loi de 1948 sur le logement. Depuis l’ordonnance du 8 juin 2005 modifiant le code de la construction et de l’habitation, le permis de démolir ne répond plus à cet objectif Le contrôle du changement d’usage des bâtiments affectés au logement est désormais exclusivement réalisé par le régime de l’autorisation préalable de changement d’usage prévu par l’article L 631-7 du code de la construction et de l’habitation.

Le permis de démolir ne sera désormais rendu obligatoire que dans les secteurs ou la construction relève d’une protection particulière.
En dehors de ces secteurs, l’institution du permis de démolir, sur tout ou partie du territoire de la commune, relèvera du pouvoir discrétionnaire du conseil municipal.

B - La combinaison des différentes autorisations participe également de ce mouvement de simplification

L’ordonnance du 8 décembre 2005 prévoit que l’ensemble des différentes autorisations peuvent être demandées de façon globale afin de permettre une meilleure appréhension du projet.
Le permis de construire ou d’aménager peut ainsi autoriser la démolition d’un bien qui devait normalement faire l’objet d’une demande distincte de permis de démolir dès lorsqu’il est nécessaire à l’opération.

II - La clarification de la procédure de demande et d’instruction pour les usagers

A - La délivrance des autorisations d’urbanisme est désormais encadrée par des délais et le silence gardé par l’administration fera naître une autorisation tacite

La réforme des procédures est placée au cœur de la réforme car elle vise à conjuguer des objectifs, jusque là rendus difficilement compatibles par la pratique, de transparence et de sécurité juridique. L’objectif est de mettre fin à des situations dans lesquelles le pétitionnaire ne disposait d’aucune certitude en terme de délais d’instruction.

Deux obligations pèsent désormais sur l’administration : celle de respecter certains délais et une obligation continue d’information du demandeur.

L’administration qui ne se sera pas prononcée dans des délais fixés par les textes à partir du récépissé de demande d’autorisation par les textes sera présumée avoir délivré une autorisation tacite au pétitionnaire.

A titre indicatif, le délai de droit commun d’instruction est de :

- un mois pour les déclarations préalables
- deux mois pour les demandes de permis de démolir et les demandes portant sur une maison individuelle
- trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes permis d’aménager.

Le point de départ du délai d’instruction court à compter de la date de réception du dépôt de demande ou du dépôt en mairie. De plus, en vue d’informer les tiers, l’administration est tenue de procéder à l’affichage d’un avis de dépôt de permis ou de déclaration préalable.

Le service instructeur qui souhaite prolonger ou modifier les délais d’instruction doit en informer le pétitionnaire dans le délai d’un mois de la saisine en procédant à la notification de sa décision de modification, par lettre recommandée avec accusé de réception en précisant les motifs ayant conduit à la décision de majoration de délais. En conséquence, à l’expiration du premier mois qui suit la saisine de l’administration, le pétitionnaire a précisément connaissance des délais dans lequel la décision devra intervenir.

A défaut de notification dans la période prévue par les textes, les modifications ou prolongations de délai ne seront pas prises en compte et ces délais seront des délais de droit commun.

B - L’énumération d’une liste limitative des pétitionnaires

L’apport du nouveau texte réside dans la définition limitative des personnes habilitées à déposer un dossier de demande de permis ou de déclaration. Le nouvel article R 423-1 distingue trois types de personnes habilitées :
- le propriétaire du ou des terrains
- leur mandataire
- une ou plusieurs personnes justifiant d’un titre du propriétaire les autorisant à exécuter les travaux.

La notion de «  titre habilitant à construire » dont les contours avaient été définis par la jurisprudence est désormais abandonnée au profit d’une liste limitative mais a priori plus étendue, de pétitionnaires potentiels.

Le remplacement de la formulation de « titre habilitant » au profit « d’une attestation d’autorisation » n’est pas neutre car elle permet à tout pétitionnaire non encore titulaire d’une promesse synallagmatique de vente de déposer une demande de permis.

Par ailleurs, le texte prévoit que lorsque le projet porte sur une dépendance du domaine public, le dossier joint à la demande de permis de construire comporte « une pièce exprimant l’accord du gestionnaire du domaine pour engager la procédure d’autorisation d’occupation du domaine public ».

La nécessité de produire une autorisation d’occupation du domaine public n’est donc plus désormais exigée.

C - Une production encadrée des pièces

Le décret précise de façon exhaustive la liste des pièces qui doivent nécessairement être jointes à la demande de permis ou à la demande de déclaration préalable.
Le dossier de demande de permis de construire comporte désormais plus de pièces qu’auparavant puisqu’il est désormais exigé, outre le plan de situation, un projet architectural comprenant les dossiers traditionnels ( plan de masse, plans de façades et de toitures, de coupe) mais aussi une notice beaucoup plus complète qu’aupauravant.
Le dossier de demande du permis d’aménager comporte les mêmes pièces que celles du permis de construire mais le projet architectural est remplacé par le projet d’aménagement.

Dans le cadre de l’établissement et de la production des pièces, le décret a ainsi renforcé la sécurité juridique tant à l’égard de l’administration que du pétitionnaire car l’énoncé d’une liste exhaustive et limitative des pièces obligatoires et complémentaires pouvant être demandées sont désormais connues.

Par ailleurs, si le pétitionnaire ne pourra plus se voir réclamé n’importe quelles pièce à tout moment de la procédure d’instruction, celui-ci est en contrepartie tenu de déposer un dossier complet comprenant notamment les attestations de propriétés du terrain ou les normes techniques auxquelles est soumis le projet. Le service instructeur n’aura plus la charge de vérifier l’exactitude et la véracité des déclarations produites. Cette charge incombe donc désormais aux seuls pétitionnaires, architectes et constructeurs.

Notons que les constructeurs devront également déclarer la surface de plancher du projet de construction et en seront seuls responsables.

D - Des règles de péremption modifiées

Le permis de construire, de démolir ou d’aménager ou la déclaration préalable comprenant des travaux doivent être mis en œuvre dans un délai de deux ans, sous peine de péremption. De plus, et c’est là que réside la novation, une fois le délai de deux ans expiré, les autorisations peuvent également être périmées si les travaux sont interrompus pendant plus d’une année.

E - De nouvelles règles concernant l’affichage

Les nouvelles dispositions relatives à l’affichage comportent des modifications remarquables. Si la formalité du double affichage en mairie et sur le terrain est bien sûr maintenue, les conditions dans lesquelles elles doivent s’exercer et surtout les effets qui lui sont attachés sont profondément modifiés.

- L’affichage du permis explicite ou tacite ou de la déclaration préalable sur le terrain doit être effectué de manière visible de l’extérieur, par les soins de son bénéficiaire, dès la notification de l’arrêté ou dès la date à laquelle le permis tacite ou de la décision de non opposition à déclaration préalable est acquis et pendant toute la durée du chantier. Cet affichage n’est pas obligatoire pour les déclarations préalables portant sur une coupe ou un abattage d’arbres situés en dehors des secteurs urbanisés. Cet affichage mentionne également l’obligation, prévue à peine d’irrecevabilité par l’article R 600-1 du code de l’urbanisme de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l’auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable.

- L’affichage d’un extrait du permis ou de la déclaration préalable à la mairie pendant deux mois dans les huit jours de la délivrance expresse ou tacite du permis ou de la décision de non opposition à déclaration préalable. L’exécution de cette formalité fait l’objet d’une mention au registre chronologique des actes de publication et de notification des arrêtés du maire.

F - De nouvelles règles en matière de délais de recours

Le renforcement de la sécurité juridique trouve là encore son expression à travers une modification importante des règles de computation des délais de recours.

Le décret modifie l’article R 600-2 du code de l’urbanisme en prévoyant que le point de départ du délai de recours contentieux contre une décision de non opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire court à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain et non plus comme c’est encore le cas aujourd’hui, à compter de la plus tardive des deux dates d’affichage en mairie ou sur le terrain.

Isabelle ARNOLD