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DOMAINE PUBLIC VIRTUEL : UN RISQUE BIEN RÉEL POUR LES PERSONNES PUBLIQUES Bruno CHEUVREUX
Les personnes publiques se doivent, malgré leurs difficultés, d'assurer le bon fonctionnement des services publics nécessaires à la satisfaction des besoins des habitants. Et cela passe, en cette période de pénurie, par une bonne gestion du patrimoine immobilier : un patrimoine immobilier public et privé, et souvent conséquent, mais pas toujours mis en valeur efficacement. Ce patrimoine peut et doit être une alternative au manque de ressources que seul le recours à l'emprunt garantissait jusqu'alors. La vente, dans des proportions raisonnables, de bien composant ce patrimoine immobilier peut paradoxalement s’avérer judicieuse. En effet, la contrepartie du prix peut être payée non seulement en numéraire, mais mieux encore, en nature, par la remise de bâtiments : c’est l’hypothèse de la dation en paiement. On mesure alors l’utilité d'une telle opération : la personne publique cède son terrain à un constructeur qui édifie l'équipement dont elle a besoin, sans avoir à débourser de numéraire pour sa construction. Certes, elle a appauvri son patrimoine, mais, ne vaut-il pas mieux céder un terrain pour obtenir un bien d'équipement indispensable plutôt que conserver une parcelle inoccupée, parfois d un entretien coûteux ? Et encore cet appauvrissement n'est que relatif, voire inexistant, puisque la personne publique récupérera en propriété l'équipement dont elle a commandé la construction. Cependant, ce mécanisme bien huilé risque d'être remis en cause par la jurisprudence du Conseil d'Etat Eurolat1 relative à ce que la doctrine a qualifié de « domanialité publique virtuelle »2. En l’espèce, un syndicat intercommunal avait, dans une première convention, loué un terrain par bail emphytéotique, à une association à charge pour elle de construire un foyer d’hébergement pour personnes âgées. Par une seconde convention définissant les modalités du bail emphytéotique, l'association se voyait accorder un droit réel susceptible d’hypothèque. Le Conseil d'Etat a prononcé la nullité de ces deux conventions comme contenant des « clauses incompatibles avec les principes de la domanialité publique », en ce qu'elles « conféraient un droit réel sur un terrain appartenant à une collectivité publique, affecté à un service public et destiné par les parties à être aménagé à cet effet. » Les commentateurs de cet arrêt3 ont pu en déduire que les règles de la domanialité publique s'appliquaient à un immeuble qui pourtant ne remplit pas les critères d'appartenance au domaine public, puisque l’élément d’aménagement spécial fait défaut, mais a vocation à y entrer par le fait même qu'a été spécifiquement prévue la réalisation de l’aménagement spécial. On a pu croire que cette jurisprudence resterait sans suite dans la mesure où le législateur est intervenu pour pallier ses conséquences néfastes, par la loi du 5 juillet 1988. Son article 13 énonce « qu'un bien immobilier appartenant à une collectivité locale peut faire l'objet, en faveur d'une personne privée, d’un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du Code rural, en vue de l'accomplissement pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public, ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence ». Bien que ce « bail emphytéotique administratif » ait en réalité peu de rapport avec le bail emphytéotique de droit commun, il confère au preneur un droit réel susceptible d’hypothèque, cessible et saisissable dans certaines limites, sur le domaine public4. De même, la loi du 25 juillet 1994 a autorisé la constitution de droits réels sur le domaine public de l'Etat5. Cependant, le Conseil d'Etat a « réactivé
» sa jurisprudence relative à la domanialité publique
virtuelle dans son arrêt Préfet de la Meuse6. Il a annulé
l'acte de déclassement d'une parcelle du domaine public désaffectée,
que le conseil général entendait affecter à un autre
service public : « nonobstant la circonstance que les aménagements
envisagés pour l'adaptation de l'immeuble à ce service public
n'aient pas encore été réalisés, le conseil
général de la Meuse, qui avait engagé les opérations
destinées à maintenir l'affectation du dit immeuble à
un service public, ne pouvait légalement décider de le déclasser.
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personnes publiques n'échappent pas aujourd'hui aux contraintes
économiques : finis les budgets ambitieux, les projets mirobolants
et les réalisations pharaoniques! L'Etat, les collectivités
territoriales et les Etablissements publics ont un objectif commun : réduire
leurs dépenses, leur endettement et rentabiliser leurs investissements.
Place à la rigueur et à une gestion réaliste, sérieuse
et mesurée.