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LES CONCESSIONS D'AMÉNAGEMENT (suite)

Deuxième condition : l'opération d'aménagement, objet du contrat, doit "porter sur de la restructuration urbaine"

La loi "pacte de relance pour la ville" ne donne pas de définition précise de la notion de "restructuration urbaine". Cependant, on peut faire deux constatations :

Première constatation : selon la définition du Petit Robert, la restructuration est "le fait de donner une nouvelle structure, une nouvelle organisation à quelque chose, voire remodeler, réaménager". Une opération ne peut donc être une opération de restructuration urbaine que si elle porte sur le tissu urbain existant. Elle peut, par exemple, consister sur un même secteur en une action de redynamisation des commerces, une action sur les copropriétés en difficulté et une OPAH... Dès lors, elle peut fort bien ne comprendre aucune production de terrains à bâtir, ce qui la distingue radicalement d'une opération d'aménagement classique qui, elle, porte sur des terrains nus et consiste pour l'essentiel, au contraire, à "produire des terrains à bâtir".

Deuxième constatation : contrairement à ce que l'on pourrait être tenté de croire, les opérations de restructuration urbaine, visées à l'article L. 300-4, ne sont pas obligatoirement des opérations qui concernent les zones de redynamisation urbaine. L'examen des travaux préparatoires ne laisse aucun doute sur ce point. En effet, dans le projet de loi tel qu'il a été déposé par le gouvernement, il était fait référence à la restructuration urbaine "des grands ensembles et des quartiers d'habitat dégradé". Dans la loi telle qu'elle a été votée, cette limitation a disparu, ce qui permet de considérer que la restructuration urbaine envisagée est susceptible de porter sur n'importe quelle zone urbaine. Tout au moins en principe, car en pratique, compte tenu de la dimension sociale de ce type d'opération, on peut penser qu'elles ne porteront que sur des quartiers dont la restructuration s'impose pour des raisons sociales.

Troisième condition : le contrat ne doit pas être un contrat d'aménagement ordinaire mais doit prendre la forme d'une concession d'aménagement.

Le deuxième alinéa de l'article L. 300-4 est ainsi rédigé : "Lorsque la convention est passée avec un établissement public, une société d'économie mixte locale... elle peut prendre la forme d'une concession d'aménagement. Dans ce cas l'organisme concessionnaire peut se voir confier les acquisitions par voie d'expropriation".
La concession d'aménagement constitue donc une forme particulière de convention d'aménagement qui se caractérise par les trois éléments suivants :

La qualité du concessionnaire. Aux termes de l'article L. 300-4, l'Etat, les collectivités locales ou leurs établissements publics ne peuvent conclure une concession d'aménagement qu'avec les établissements publics ayant vocation de par la loi ou leurs statuts à réaliser ou faire réaliser une opération d'aménagement, les sociétés d'économie mixte locales, les sociétés autres que les SEM, dès lors que plus de la moitié de leur capital est détenu par l'Etat, la région, les départements ou les communes.
Les privilèges dont les organismes titulaires d'une concession d'aménagement peuvent bénéficier. Aux termes des articles L.300-4, L.212-2, L.213-3 et R. 311-18 du Code de l'urbanisme, les différents organismes titulaires d'une concession d'aménagement peuvent bénéficier de trois privilèges qui concernent tous les trois : l'acquisition par ces organismes concessionnaires des terrains nécessaires à la réalisation de l'opération d'aménagement qui leur a été concédée ; la possibilité d'exercer le droit de préemption, d'acquérir par voie d'expropriation et de bénéficier de cessions d'immeubles expropriés.
L'existence d'un contrôle étroit de la collectivité concédante sur le concessionnaire d'une opération d'aménagement. Cette différence avec la convention d'aménagement ne résulte expressément ni de l'article L. 300-4, ni d'aucun autre article du Code de l'urbanisme. Mais elle est dans la logique des choses. En effet, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 300-4, une société d'économie mixte ne peut bénéficier des privilèges de puissance publique que nous venons de rappeler que si le contrat qui lui confie la réalisation d'une opération d'aménagement n'est pas une convention d'aménagement ordinaire, mais une concession. Or, une pareille exigence n'a de sens que si la concession offre plus de garanties qu'une simple convention quant à la manière dont la société d'économie mixte mettra en oeuvre les prérogatives qui lui sont confiées. Ce qui ne peut être le cas que si toute concession d'aménagement doit nécessairement prévoir un contrôle plus étroit du titulaire que celui qui doit être prévu par une convention ordinaire. Pour Pierre Bodiou (5), président de l'ADSEM, la concession d'aménagement, tout au moins la concession de ZAC, serait même un contrat d'aménagement qui présenterait la spécificité de "conserver aux collectivités concédantes la totalité du pouvoir (approbation du bilan des projets, des prix de cessions) et en contrepartie la totalité des risques (garantie à 100% des emprunts, garantie d'équilibre financier final...)" (6).
Si tel est bien le cas, force est de constater qu'un contrat qui confierait à une SEM la réalisation d'une opération de restructuration urbaine, mais qui ne prévoirait pas un contrôle étroit de l'activité de cette SEM par la collectivité concédante ne pourrait pas être qualifié de concession et donc ne pourrait pas bénéficier de l'extension de compétences dans le domaine social prévue par le troisième alinéa de l'article L. 300-4. Avec cette difficulté bien sûr que l'on ne sait pas très bien à partir de quel moment on est en droit de considérer que le contrôle de la collectivité concédante est suffisamment étroit pour que l'on puisse estimer que le contrat d'aménagement constitue bien une concession d'aménagement et non un contrat d'aménagement ordinaire.

Cette difficulté venant elle-même s'ajouter à celles résultant de l'imprécision des notions d'opération d'aménagement et de restructuration urbaine, on se rend compte à quel point on sera souvent, en pratique, en droit de s'interroger sur la question de savoir si les conditions d'application de ce nouvel article L. 300-4 sont ou non remplies.
Reste une dernière observation qui concerne la nature de ces concessions "globales" et, partant, leurs modalités de passation.

En effet, nous avons vu qu'à la différence des concessions d'aménagement classiques et notamment des concessions de ZAC, les concessions d'aménagement qui "portent sur des opérations de restructuration urbaine" n'ont pas pour objet, au moins à titre principal, la production de terrains à bâtir, mais la réalisation de deux types d'actions : des actions sur le tissu urbain existant (réhabilitation, redynamisation des commerces...) et des actions de nature sociale (action d'insertion professionnelle, de prévention de la délinquance, etc.). On peut donc penser que, le plus souvent, le titulaire d'une concession de "restructuration urbaine" ne sera pas rémunéré comme le titulaire d'une concession d'aménagement classique par le produit de la vente ou de la location de terrains à bâtir, mais directement par la collectivité concédante qui lui versera une somme d'argent en contrepartie des prestations fournies.

Mais de là à conclure que ces concessions constituent en réalité des marchés de service dont la passation et l'exécution sont soumises au Code des marchés publics, il y a malgré tout un pas qu'il paraît difficile de franchir. Car il semble logique de considérer que si le législateur a non seulement qualifié ces contrats de "concession" mais a, en plus, bien marqué, en insérant les dispositions qui les concernent dans l'article L. 300-4, qu'ils constituent un type particulier de concession d'aménagement, c'est parce qu'à ses yeux ils ne constituent pas des marchés mais des contrats sui generis de la même manière que les concessions d'aménagement classiques (7).

(5) Mon. TP 5 mars 1993
(6) Sur ce point E. Fatôme et L. Richer, article prèc.
(7) Sur ce point H. Jacquot et O. Martin, article préc. ; E. Fatôme et L. Richer, article préc. ; E. Fatôme, « Le nouveau cadre légal de la délégation de service public », AJDA 1996, p 557.

Et cela paraît d'autant plus logique que ces concessions de restructuration urbaine ne peuvent être conclues qu'avec des SEM et qu'un appel d'offres auquel seules les SEM seraient en droit de répondre n'aurait, le plus souvent, pas grand sens.

Devant toutes ces difficultés, toutes ces incertitudes qui sont source d'une très grande insécurité juridique, on ne peut, en terminant cette brève étude, que souhaiter que le législateur ou à défaut le juge se penchent, un jour prochain, sur les notions de base du droit de l'aménagement (opération d'aménagement, contrat d'aménagement...) pour apporter des précisions qui, en l'état actuel du droit positif, font cruellement défaut.

Michèle RAUNET
Professeur Etienne FATOME

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