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Michèle RAUNET
La loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 Urbanisme et
Habitat ne modifie que très peu les dispositions concernant les
Zones d’Aménagement Concerté introduites par la loi
du 13 avril 2000 Solidarité et Renouvellement Urbains. Seul, le
régime transitoire des PAZ est précisé. Le nouvel
article L. 311-7 du Code de l’urbanisme est en effet désormais
ainsi rédigé : «Les plans d'aménagement de
zone approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n°
2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée demeurent
applicables jusqu'à l'approbation par la commune ou l'établissement
public de coopération intercommunale compétent d'un plan
local d'urbanisme. Ils ont les mêmes effets pour la zone intéressée
que les plans locaux d'urbanisme. Ils sont soumis au régime juridique
des plans locaux d'urbanisme tel qu'il est défini par les articles
L. 123-1 à L. 123-18, à l'exception du deuxième alinéa
de l'article L. 123-1. Cette disposition, au même titre que le nouvel article L. 123-19, introduit par la loi Urbanisme et Habitat vise à clarifier les dispositions relatives à la transition entre les PAZ et les POS d’une part, et les plans locaux d’urbanisme d’autre part. Comme l’ont relevé les parlementaires lors des débats, les dispositions introduites par la loi SRU se sont révélées parfois trop elliptiques . Cette disposition n’a donc pas pour effet de modifier le droit positif, mais seulement de développer le contenu de l’article afin de faciliter la lisibilité et la compréhension de ces dispositions. Toutefois, en ce qui concerne les PAZ, à la différence des dispositions transitoires concernant les POS, les dispositions de l’article L. 123-1, dans leur rédaction antérieure à la loi SRU ne leurs demeurent pas applicables ; Les PAZ sont soumis au régime juridique des PLU, même en ce qui concerne leur contenu ; Seules les dispositions concernant le PADD ne leur sont pas applicables. L’explication de cette différence de traitement entre les PAZ et les POS a été donnée par Gilles de Robien lors des débats : « Les PAZ existants comprennent souvent des orientations d'aménagement d'ordre général. Il peut s'agir, par exemple, d'un schéma de principe de voirie, décrit dans des termes généraux et susceptible d'évoluer. Dans sa rédaction antérieure, le code de l'urbanisme n'autorisait pas explicitement de telles dispositions, qui offrent pour l'aménagement une réelle souplesse. En prévoyant que le nouvel article L. 123-1 s'applique aux PAZ existants, la rédaction issue de l'Assemblée nationale – c’est-à-dire la rédaction prévoyant la possibilité pour les PLU de comporter des orientations d’aménagement qui peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement - permet de conforter juridiquement ces PAZ. » Si le régime juridique des ZAC n’est que très peu touché par cette nouvelle loi ; en revanche, tel n’est pas le cas de celui des PLU. Or, les modifications concernant les PLU ne sont pas sans incidence sur les ZAC et permettent de compléter le débat lancé par les Professeurs Fatôme et Lebreton sur la question de la localisation des ZAC et le plan local d’urbanisme (I) Par ailleurs, plus de deux ans de pratique des ZAC dans le PLU permettent de faire un point d’une part sur le contenu du PLU en ZAC (II) et d’autre part, sur l’utilisation de l’outil cahier des charges de cession de terrain prévu et généralisé par l’article L. 311-6 du Code de l’urbanisme et sa combinaison avec le PLU (III) .
I - LA CREATION D’UNE ZAC ET LE PLU : OU PEUT-ON LOCALISER UNE ZAC ? Depuis la suppression de la disposition de l’ancien article L. 311-1 du code de l’urbanisme prévoyant que « Lorsqu’un POS a été rendu public ou approuvé dans des communes, parties de communes ou en ensemble de commune, des ZAC ne peuvent y être créées qu’à l’intérieur des zones urbaines ou des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan », dont on ne peut que se féliciter , deux thèses s’affrontent : - d’aucuns considèrent que l’acte
de création est totalement affranchi du respect du POS ou du PLU.
En conséquence, la doctrine administrative et de nombreux auteurs
en ont déduit très logiquement que la localisation des zones
d’aménagement concerté, au moment de leur création,
n’est plus limitée aux seules zones urbaines et d’urbanisation
future, elles peuvent être instituées dans des zones agricoles
ou naturelles. L’obligation de compatibilité se situe au
niveau de dossier de réalisation. L’article R. 311-6 dispose
en effet que « lorsque la commune est couverte par un PLU, la réalisation
de la ZAC est subordonnée au respect de l’article L. 123-3
du Code de l’urbanisme » La nouvelle loi est muette sur ce point bien que l’occasion avait été donnée aux parlementaires de trancher le débat. En effet, un amendement présenté lors des débats devant le Sénat proposait de compléter l’article L. 311-1 du Code de l’urbanisme en prévoyant que « Lorsqu'un plan local d'urbanisme a été approuvé, l'acte de création de la zone d'aménagement concertée doit être compatible avec les orientations générales d'aménagement et d'urbanisme retenues par le projet d'aménagement de développement durable, ainsi que, le cas échéant, avec les orientations d'aménagement définies en application du troisième alinéa de l'article L. 123-1. » Cet amendement n’a malheureusement pas été soutenu et donc le législateur n’a pas pris position. Toutefois, les dispositions introduites par la loi Habitat et Urbanisme en ce que concerne les PLU relancent le débat. En effet, le nouvel article L. 123-1 est ainsi rédigé
: Les PLU (…) « comportent un projet d'aménagement
et de développement durable qui définit les orientations
générales d'aménagement et d'urbanisme retenues pour
l'ensemble de la commune. Par ailleurs, le nouvel article L. 123-5 dispose que
: « Le règlement et ses documents graphiques sont opposables
à toute personne publique ou privée pour l'exécution
de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements
des sols, pour la création de lotissements et l'ouverture des installations
classées appartenant aux catégories déterminées
dans le plan.
Toutefois, le fait que cet article ne vise pas expressément les ZAC ne paraît pas signifier pour autant que l’on puisse créer une ZAC en faisant une totale abstraction du PLU. En effet, ce n’est pas parce qu’un acte n’est pas expressément visé par l’article L. 123-5 du Code de l’urbanisme que l’on doit en déduire que celui ci ne doit pas respecter le PLU. A titre d’exemple, tant la doctrine administrative que la pratique n’ont jamais cessé d’affirmer que le POS et maintenant le PLU compte tenu de la rédaction de l’article L. 160-1 du Code de l’urbanisme était d’application directe, notamment en ce qui concerne le changement de destination sans travaux. L’article L. 160-1 est, en effet, ainsi rédigé : « En cas d’infraction (...) aux dispositions des plans locaux d’urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations visées à l’article L. 480-4 s’entendant également de celles résultant des projets et plans mentionnés ci-dessus ». Se fondant sur ce texte, la doctrine administrative a considéré dans une réponse ministérielle en date du 2 mai 1991 que "le changement de destination sans travaux n'entre pas dans le champ d'application du permis de construire et n'est pas par conséquent, soumis à permis de construire. Néanmoins, dans la mesure où il viendrait à contrevenir aux règles et servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation ou l'occupation des sols dans le secteur concerné, il tombe sous le coup des dispositions de l'article L.160-l du Code de l'urbanisme". Par ailleurs, considérer que l’on peut créer une ZAC en totale abstraction du PLU ou du POS, sans tenir compte des orientations générales ou particulières du PLU ou du parti d’urbanisme du rapport de présentation du POS, parait contraire au principe de cohérence entre l’ensemble des documents et procédures d’urbanisme consacré et sans cesse réaffirmé par le législateur, notamment dans le nouvel article L. 123-1 précité. En outre, cette façon de procéder va à l’encontre du principe de transparence vis à vis des administrés qui est au cœur désormais de toutes les procédures d’urbanisme. Enfin, la rédaction de l’article R. 311-2 du Code de l’urbanisme fixant le contenu du rapport de présentation du dossier de création conforte cette analyse. En effet, ce texte est ainsi rédigé : « Le dossier de création comprend : a) Un rapport de présentation, qui expose notamment l'objet et la justification de l'opération, comporte une description de l'état du site et de son environnement, indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d'urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l'insertion dans l'environnement naturel ou urbain, le projet faisant l'objet du dossier de création a été retenu ». Par définition, la justification d’une opération contraire aux orientations particulières, au PADD du PLU ou au parti d’urbanisme du rapport de présentation du POS paraît difficile ! Dans l’attente d’une décision juridictionnelle clarifiant la situation, on ne peut donc que conseiller de faire preuve de bon sens, à savoir en cas de contradiction entre la création de la ZAC et les orientations générales ou particulières du PLU ou le parti d’urbanisme du rapport de présentation du POS de mener en parallèle la procédure de ZAC et de modification du document d’urbanisme. On est d’autant plus enclin à retenir cette solution que cette façon de procéder est dans le droit fil de la philosophie actuelle du droit de l’urbanisme qui met tout en œuvre pour permettre de mener en parallèle les procédures : procédure de révision simplifiée, de DUP valant modification du PLU…
II – Le contenu du PLU en ZAC Plus de deux d’application de ZAC dans le PLU conduit à mettre l’accent sur plusieurs questions pratiques qui se posent régulièrement. L’article L. 123-3 nouveau du Code de l’urbanisme
dispose que « Dans les zones d'aménagement concerté,
le plan local d'urbanisme précise en outre : En ce qui concerne la localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer. La localisation des espaces publics est une obligation ainsi que le juge administratif avait déjà eu l’occasion de le préciser sous le régime des PAZ qui fixait des dispositions identiques (CAA Paris, 20 mai 1999, Cne de Lésigny, n° 97PA1457). A la différence des ouvrages publics, des installations d'intérêt général et des espaces verts, il semble que tous les espaces publics doivent être localisés. En effet, est attaché aux premiers l’adjectif « principaux », ce qui n’est pas le cas pour les espaces publics. En revanche, il est laissé une marge de manœuvre aux auteurs du PLU quant au degré de précision exigé. En effet, le terme localisation est différent des termes délimitation ou fixation. Ceci est d’ailleurs souhaitable compte tenu du caractère éminemment évolutif des ZAC tout au long de leur réalisation. Dans la pratique des ZAC actuelles, à titre d’exemple, on relève des localisations qui se matérialisent uniquement par deux flèches marquant les endroits où doit déboucher la voie. Certes, la marge de manœuvre laissé à l’aménageur est très importante. Mais, elle semble être parfaitement conforme à l’objectif de souplesse de cette disposition. Une délimitation trop stricte aurait pour conséquence d’obliger la collectivité à modifier à chaque évolution minime du projet son PLU. Par ailleurs, cette imprécision ne soulève pas de difficulté au regard des garanties accordées aux propriétaires puisqu’en ZAC, aux termes de l’article L. 311-2 du Code de l’urbanisme, l’ensemble des propriétaires de terrains situés dans le périmètre de la ZAC peuvent faire jouer leur droit de délaissement. Cependant, il est parfaitement possible, à la différence du régime antérieur , si la collectivité le juge opportun de créer un emplacement réservé de l’article L 123-1 8° en ZAC. Ceci peut notamment se révéler fort utile dans les ZAC à maîtrise foncière partielle. Les articles L. 123-1 et L 123-3 ne sont, en effet, pas exclusifs l’un de l’autre. Dans l’hypothèse où la localisation des espaces publics se fait hors procédure d’emplacement réservé, la pratique s’est interrogé sur le point de savoir dans quel document les espaces publics devaient être localisés. En effet, l’article R. 123-11 du Code de l’urbanisme qui fixe le contenu des documents graphiques des PLU ne fait pas référence à la localisation des espaces publics en ZAC. D’aucun en ont donc déduit avant l’approbation de la nouvelle loi que cette localisation des espaces publics devait se trouver dans le PADD. En l’état du droit positif, il semble que cette localisation est envisageable tant dans le document contenant les orientations particulières prévues au 3ème alinéa de l’article L.123-1, et notamment sous la forme du schéma d’aménagement visé par le texte que dans les documents graphiques. D’ailleurs, les orientations particulières ne sont pas obligatoires. Pour ce qui est de la précision sur les caractéristiques des espaces publics, il semble nécessaire de préciser au moins leur largeur. En ce qui concerne, la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d'intérêt général et les espaces verts. Le régime de la localisation des ouvrages publics, des installations d'intérêt général et des espaces verts présentent uniquement deux différences avec celui de la localisation des espaces publics qui vient d’être décrit : - comme il a déjà été dit,
il n’est obligatoire de localiser que les principaux ouvrages publics,
installations d'intérêt général et espaces
verts. En ce qui concerne la possibilité de déterminer une SHON dont la construction est autorisée dans chaque îlot, en fonction, le cas échéant, de la nature et de la destination des bâtiments. La détermination d’une SHON par îlot n’est qu’une faculté, la loi entérinant sur ce point la jurisprudence administrative (CAA Paris, 12 avril 1994, Cts Amiot et confirmation ; CE, 25 fév. 1998, Cne de Jouy-en-Josas, n° 159253 Rec. CE tables). Il existe donc un principe de liberté de choix de l’outil permettant de déterminer la constructibilité : SHON par îlot, COS, ou règles de volumétrie et de gabarit En ce qui concerne la possibilité de fixer une SHON, il n’existe pas de définition de l’îlot. En conséquence, la collectivité paraît avoir toute liberté pour définir des îlots. Rien, dans le silence des textes, ne semble empêcher qu’un îlot corresponde au périmètre de la ZAC. Par ailleurs, la précision de la SHON paraît concrètement pouvoir se trouver tant à l’article 14 dans une règle écrite que sur le document graphique. Enfin, il est nécessaire de rappeler que l’intégration des ZAC dans le PLU ne peut que mettre fin de toute évidence à une série de pratiques qui s’étaient développées dans les PAZ, en marge des textes les régissant. En effet, les PAZ très souvent comportaient des règles d’implantation des constructions par rapport aux limites de la ZAC ou des constructions entre elles. L’intégration des PAZ dans le PLU soulève avec d’autant plus d’acuité cette irrégularité. Dans le PLU – comme dans le POS d’ailleurs - il n’est en effet pas possible d’édicter des règles d’implantation des constructions qui ne sont pas des règles d’implantation par rapport aux limites séparatives ou des règles d’implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même parcelle.
Force est de constater en pratique l’importance grandissante du cahier des charges de cessions de terrains en ZAC en marge du PLU. Il est, en effet, considéré comme un outil fort attractif permettant d’assurer la souplesse nécessaire à toute opération d’aménagement. Toutefois, ce document soulève plusieurs difficultés juridiques quant à sa nature juridique et quant à son utilisation. * Aux termes de l’article L. 311-6 du Code de l’urbanisme
« Les cessions ou concessions d'usage de terrains à l'intérieur
des zones d'aménagement concerté font l'objet d'un cahier
des charges qui indique le nombre de mètres carrés de surface
hors oeuvre nette dont la construction est autorisée sur la parcelle
cédée. Le cahier des charges peut en outre fixer des prescriptions
techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée
de la réalisation de la zone. Il résulte de ce texte que le cahier des charges de cession de terrain présente un double intérêt : - En ce qui concerne sa procédure d’élaboration ou de modification Le cahier des charges est approuvé par l’autorité compétente, c’est-à-dire le maire (ou le président de l’EPCI) lorsque la commune (ou l’EPCI) est compétente pour créer la ZAC et le préfet dans les autres cas. Il s’agit d’un pouvoir propre de ces trois autorités. Il n’y a donc pas lieu à autorisation de l’organe délibérant dans le cas où il existe. En conséquence, toute modification de ce cahier des charges pourra être approuvé par cet autorité. Par définition, la modification de ce document est donc plus rapide et moins contraignante que celle du PLU. - En ce qui concerne son contenu Le cahier des charges permet à la collectivité initiatrice de la ZAC de préciser le PLU ou également de prévoir des règles plus strictes que celles édictées par ce dernier. En effet, le cahier des charges : 1 - Doit indiquer le nombre de m² de surface hors œuvre nette dont la construction est autorisée sur le terrain. Dans l’hypothèse où le PLU détermine la SHON dont la construction est autorisée dans chaque îlot en fonction le cas échéant de la nature et de la destination des bâtiments, la mise en œuvre de cette disposition ne soulève pas de difficulté. En revanche, dans l’hypothèse où le PLU fixe un COS ou dans l’hypothèse où la constructibilité d’un terrain résulte de l’application des règles de gabarit et de volumétrie fixées par le PLU, quelle latitude a la collectivité publique pour fixer la SHON autorisée sur le terrain ? De toute évidence, le cahier des charges ne peut pas prévoir une SHON supérieure à celle résultant de l’application des règles du PLU. Le Conseil d’Etat a, en effet, jugé que le cahier des charges ne peut pas déroger au document d’urbanisme applicable (CE 18 octobre 2000, Epoux Nougarou). On remarquera à cet égard qu’il conviendra d’être particulièrement vigilant en cas de PLU sans SHON ou COS. En effet, le calcul de la SHON effectivement réalisable sur le terrain risque de soulever des difficultés pratiques importantes. En revanche, le cahier des charges peut-il imposer une SHON inférieure à celle résultant de l’application des règles du PLU ? Rien juridiquement ne semble s’y opposer sous réserve du respect de l’objet de la ZAC et du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation. En effet, le PLU dans ce cas est respecté. On peut d’ailleurs admettre, selon le principe de la hiérarchie des normes que les cahiers des charges de caractère réglementaire comportent des dispositions plus rigoureuses que celles incluses dans le PLU (voir par exemple, par analogie entre le règlement d’un lotissement et un POS : CE 23 juin 1995, Min. de l’équipement c. Sopricom). 2- Peut, en outre, fixer les prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour la durée de réalisation de la zone. De telles prescriptions ne peuvent toutefois déroger au document d’urbanisme applicable comme cela a déjà été jugé sous le régime antérieur des PAZ (CE 18 octobre 2000, Epoux Nougarou, précité). * De toute évidence, le cahier des charges est un outil extrêmement important et fort utile en ZAC. Toutefois, il soulève plusieurs difficultés juridiques : 1ère difficulté Dans l’état du droit antérieur à la loi SRU, le Conseil d’Etat avait clairement posé le principe que les clauses d’un cahier des charges de cession de terrain dans une ZAC ne pouvaient être opposables aux demandes de permis de construire, c’est-à-dire avoir un caractère réglementaire, « qu’à la double condition que ces cahiers des charges aient été approuvés par l’autorité préfectorale et qu’ils aient fait l’objet d’une mesure de publicité » (CE 31 mai 1995, Association syndicale libre « Les Allées du Château de Montigny ») Ceci avait pour conséquence que si l’acte d’approbation du cahier des charges avait fait l’objet d’une publication (BMO, affichage en mairie…) l’administration devait respecter les dispositions du cahier des charges lors de l’instruction du permis de construire. A contrario, l’administration ne pouvait refuser un permis de construire sur le fondement d’un cahier des charges approuvé que si celui-ci avait fait l’objet d’une publication appropriée. Par ailleurs, à partir du moment où le cahier des charges approuvé était publié, les tiers pouvait l’invoquer à l’occasion d’un recours contre le permis de construire. Il se pose la question de savoir si depuis la loi SRU la nature juridique du document reste la même. A s’en tenir à lettre du texte qui prévoit qu’il doit y avoir un cahier des charges pour chaque cession on peut se demander si on ne doit pas considérer que le cahier des charges constitue désormais un acte administratif individuel et qu’en conséquence il entre en vigueur dès sa signature. Dans ce cas, même s’il n’existe pas de jurisprudence on peut penser que les tiers qui en ont connaissance pourraient l’invoquer à l’occasion d’un recours contre le permis de construire. Toutefois, on ne peut pas exclure que le Conseil d’Etat maintienne les principes dégagés par la jurisprudence précitée. En conséquence, en pratique, il est conseillé de procéder à la publication au bulletin municipal et à l’affichage en mairie de l’acte d’approbation du cahier des charges si la collectivité souhaite que ce dernier soit opposable au constructeur lors des demandes de permis de construire. 2ème difficulté 3ème difficulté
* A l’issue de cette brève étude sur
les ZAC dans le PLU, il semble possible de conclure que la mise en œuvre
d’une ZAC dans le PLU ne soulève que peu de difficultés
juridiques si la collectivité initiatrice de la ZAC décide
de faire en sorte de respecter :
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