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LES CONCESSIONS D ’AMÉNAGEMENT ET LA LOI DU 14 NOVEMBRE 1996 RELATIVE À LA MISE EN OEUVRE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE Michèle RAUNET et le professeur Etienne
FATOME
C'est pour permettre cette "globalisation des politiques urbaines", pour reprendre le titre même de la loi, que le législateur a, entre autres dispositions, inséré dans l'article L. 300-4 du Code de l'urbanisme relatif au contrat d'aménagement (1), un troisième alinéa ainsi rédigé : "Lorsque la concession porte sur une opération de restructuration urbaine, l'organisme concessionnaire se voit confier la réalisation de toutes opérations ou actions ou de tous aménagements ou équipements de nature à favoriser une politique de développement social urbain telle que définie à l'article 1er de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Dans ce cas la concession peut inclure les actions d'insertion professionnelle et sociale en faveur des habitants des grands ensembles ou quartiers d'habitat dégradé mentionnés au 3 de l'article 42 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire" (2). Bien que cette disposition ne soit pas d'une parfaite clarté, on peut penser, eu égard à ce que nous venons de rappeler, qu'elle signifie que " les concessions qui portent sur des opérations de restructuration urbaine" doivent désormais être obligatoirement des concessions "globales" qui mêlent l'aménagement et le social, et donc qui confient à leur titulaire, outre les actions d'aménagement classiques impliquées par cette restructuration, toutes les actions de type social susceptibles, pour reprendre les termes de la circulaire interministérielle "pour la mise en oeuvre des dispositions du pacte de relance pour la ville relatives à l'habitat" du 8 janvier 1997, "d'assurer l'intégration urbaine des quartiers et de favoriser l'intégration sociale de leurs habitants". Et il doit en être ainsi même si, aux termes de leurs statuts, les organismes titulaires de ces concessions, c'est-à-dire essentiellement des SEM (v.infra), ont uniquement vocation à réaliser des opérations d'aménagement classiques puisque, par cette disposition, le législateur a en réalité conféré à tout organisme qui a vocation à conclure une concession d'aménagement qui "porte sur une opération de restructuration urbaine" compétence en quelque sorte de plein droit pour réaliser "toutes opérations ou actions ou tous aménagements ou équipements de nature à favoriser une politique de développement social urbain". Mais en admettant que telle soit bien la signification de cette disposition,
une difficulté subsiste car encore faut-il savoir quand on est
en droit de considérer que l'on est en présence d'une concession
"portant sur une opération de restructuration urbaine",
et donc d'une concession régie par cette nouvelle disposition de
l'article L. 300-4 du Code de l'urbanisme. Dès lors, pour qu'un contrat conclu entre une collectivité publique et un aménageur constitue "une concession qui porte sur une opération de restructuration urbaine" au sens du troisième alinéa de l'article L. 300-4 - et donc pour que cet aménageur puisse "bénéficier" de cette nouvelle disposition qui présente un intérêt particulier eu égard au développement des opérations d'aménagement "sur l'existant" -, il faut que trois conditions soient remplies : Le contrat doit au départ avoir pour objet une opération
d'aménagement prévue par le livre III du Code de l'urbanisme.
Le premier article du livre III du Code de l'urbanisme - l'article L. 300-1 - est ainsi rédigé : "Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre la restructuration urbaine, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels". Aux termes de cet article, il faut donc, pour qu'une opération puisse être qualifiée d'opération d'aménagement, qu'elle poursuive l'un des objectifs énumérés par cet article. Pour être nécessaire, cette condition n'est toutefois pas suffisante. En effet, il ressort de l'article L.300-1 que ces mêmes objectifs peuvent être poursuivis dans le cadre de ce que cet article qualifie "d'action d'aménagement". D'où la question qui se pose et qui est celle de savoir à partir de quel moment, dès lors qu'une personne publique poursuit l'un de ces objectifs, on est en présence d'une opération et non d'une action d'aménagement. Le titre Ier du livre III étant intitulé "Opération d'aménagement", il est tentant de considérer que seules les opérations décrites dans le titre Ier, à savoir les ZAC, les lotissements et les opérations de restauration immobilières, constituent des "opérations d'aménagement prévues par le livre III". Mais tel n'est pas le point de vue de l'administration. Pour elle, en
effet, "Par opération d'aménagement, il faut entendre
la création de ZAC déjà soumises à concertation
conformément à l'article L. 300-2 du Code de l'urbanisme,
les opérations de restauration immobilière, les lotissements
; c'est-à-dire ce qui est désigné sous le tire Ier
du livre III du Code de l'urbanisme "opérations d'aménagement"
; à ces opérations peuvent également être ajoutés
les permis de construire groupés (article R. 421-7-1 du Code de
l'urbanisme) qui constituent dans certains cas de véritables opérations
d'aménagement ainsi que les opérations de remembrement ou
de regroupement de parcelles réalisées par des associations
foncières urbaines" (circ. du 31 juill. 1991 portant commentaire
de la loi d'orientation pour la ville). Cette opinion est partagée
par un certain nombre d'auteurs (3), ainsi que par le commissaire du gouvernement
Serge Lasvignes dans ses conclusions sur l'arrêt du Conseil d'Etat
du 28 juillet 1993, Commune de Chamonix-Mont-Blanc. Dans cette affaire, la question posée était celle de savoir si l'opération en cause pouvait être réalisée dans le cadre d'une ZAC. Mais la lecture des conclusions ne laisse aucun doute sur le fait que Serge Lasvignes a considéré que la première condition qui doit être remplie pour qu'une collectivité publique puisse créer une ZAC, c'est que l'on soit en présence d'une opération d'aménagement : "... quelques décisions, écrivait-il en ce sens, ont déjà entrepris de vérifier que l'objet d'une opération donnée était conforme aux dispositions qui définissent l'aménagement concerté. Il est vrai qu'il s'agit d'une modeste lignée. Ces décisions... se bornent à relever que la zone a pour objet l'aménagement et l'équipement de terrains en vue de la construction, sans indiquer en quoi les caractéristiques de l'opération permettent de retenir cette qualification, autrement dit sans entrer dans la contenu même de la notion d'aménagement. Mais rien ne justifie que vous hésitiez à aller plus en avant, dès lors qu'il apparaît que la lettre d'un texte instituant une procédure laisse subsister des incertitudes sur les limites exactes de son champ d'application" (4). Or, pour Serge Lasvignes, il n'est pas nécessaire, pour qu'une opération soit qualifiée d'opération d'aménagement, qu'elle comporte une intervention directe sur le foncier. Ce qui est fondamental à ses yeux, c'est que l'opération projetée traduise et mette en oeuvre "une volonté d'aménagement, c'est-à-dire un effort d'organisation des activités et d'ordonnancement de l'urbanisation". Ce qui est pour lui "nécessairement le cas, quand elle porte sur une portion significative du territoire communal, que l'on ouvre à l'urbanisation ou que l'on restaure notamment par l'installation d'équipements". Sont également essentiels, pour lui, pour être en mesure de distinguer l'opération d'aménagement de l'opération de construction, "l'économie de l'opération", "son degré de complexité", "sa nature" ou "l'importance des travaux d'équipement". Autrement dit, pour Serge Lasvignes, il faut, pour qu'il y ait opération d'aménagement, que l'opération poursuivie par la collectivité publique, d'une part, ait des "incidences urbaines" et, d'autre part, présente un certain "degré de complexité", c'est-à-dire combine des interventions diverses. On peut penser que tel est le cas notamment d'opérations qui ont pour objet de faire évoluer d'une manière ou d'une autre un tissu urbain existant et qui, pour atteindre cet objectif, prévoient différents types d'intervention sur ce tissu (ex. réalisation d'équipement, redynamisation des commerces, restauration d'immeubles, action sur les copropriétés en difficulté, préparation de dossiers de subvention dans le cadre de l'OPAH...). En revanche, la réalisation d'une seule de ces interventions ne paraît pas pouvoir être considérée comme constituant à elle seule une opération d'aménagement. Il est à peine besoin de souligner que cette
conception de l'opération d'aménagement a bien sûr
pour conséquence qu'en cas de recours, le juge sera amené,
pour décider si l'opération dont il est saisi constitue
bien une opération d'aménagement, à analyser son
contenu à l'aide d'un faisceau d'indices constitué notamment
des critères dégagés par Serge Lasvignes, pour voir
si elle peut ou non être qualifiée d'opération d'aménagement.
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les moyens imaginés par le législateur pour atteindre les
objectifs de la politique de la ville et de développement social
urbain (voir sur ces objectifs l'étude d'Yves Jégouzo) il
en est un qui soulève des questions très spécifiques
: c'est celui qui consiste à associer opération d'aménagement
et action sociale. Les auteurs de la loi "pacte de relance pour la
ville" ont, en effet, considéré à juste titre
qu'aussi bien la lutte contre les phénomènes d'exclusion
dans l'espace urbain que l'insertion professionnelle, sociale et culturelle
des populations habitant dans des grands ensembles ou des quartiers d'habitat
dégradé impliquaient notamment que les opérations
de restructuration de ces quartiers ne soient pas seulement des opérations
d'aménagement classiques consistant uniquement à "reprendre
les équipements et le bâti existant", mais qu'elles
aient une "dimension sociale", constituée notamment par
des actions sur l'emploi, le développement économique, la
prévention de la délinquance, la mixité sociale,
etc.
